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胡雯:健康中国背景下机构改革助力医养结合发展的方案构想
2019年03月01日 14:35 来源:《行政管理改革》2019年第2期 作者:胡雯 字号
关键词:人口老龄化;机构改革;医养结合

内容摘要:

关键词:人口老龄化;机构改革;医养结合

作者简介:

  [摘  要] 在健康中国战略背景下,我国养老服务正在经历制度化创新,基本形成了“延伸医疗卫生服务”“社区养老驿站”“虚拟养老院”的医养结合社区居家服务模式和“养办医”“医办养”“结盟合作”的医养结合机构服务模式。新一轮机构改革为医养结合制度化创新带来了新的发展契机,但也面临着巨大挑战。要充分释放新政利好亟须尽快完善顶层设计,健全服务机制、保障机制和多元主体共治机制,发展多元化服务手段和人才队伍建设,实现“医养结合”服务的层次化、多样化、规范化和科学性。

  [关键词] 健康中国战略;人口老龄化;机构改革;医养结合

  [中图分类号] D63                                        [文献标识码] A 

  日益严峻且难以逆转的人口老龄化态势正在成为新时代下的新国情。在此背景下,老年人日益增长的美好生活需要同老龄事业与养老服务体系建设发展不平衡、不充分的矛盾日益突出。据预测,到2020年,中国将有超过4200万失能老人和超过2900万80岁以上老年人,合计约占老年人口总数的30%,[1]如何实现老年人有尊严地生活,对于专业、便捷、及时的医疗护理与生活照料服务相结合的“一站式”健康养老服务的需求极为迫切。因此,医养结合作为养老模式在制度上的创新,既是实现健康老龄化目标的必然选择,更是在“健康中国”战略背景下,积极应对新时代人口老龄化“慢富快老”和“富而过劳”紧迫局面的必然选择。[2]

  一、新一轮机构改革带来医养结合制度化创新的新契机

  (一)政策视角下我国养老服务的发展与变迁

  我国养老服务政策随着社会经济发展和人口转变过程不断调整与变迁,经历了从“计划经济时期补缺型养老服务时期”和“市场经济体制建立初期社会福利社会化探索时期”到“步入老龄化社会养老服务的体系化建设时期”,再到“健康中国战略背景下养老服务的制度化创新时期”的发展。

  截至目前,制度化创新时期经历了三个阶段。第一阶段是2013-2015年的顶层设计阶段,主要明确医养结合的重要性和大方针。2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》中正式提出医养结合概念。第二阶段是2015-2016年的任务规划阶段,明确监管职责和具体方向。2015年底,原国家卫计委《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确提出医养结合的发展方向,并将其作为养老服务的一项重要制度创新。2016年《医养结合重点任务分工方案》出台,随后民政部、原卫计委、人社部分别开展了国家级医养结合试点和长期护理保险制度试点。此外,这一阶段颁布的《“健康中国2030”规划纲要》再次强调了医养结合的战略重要性。第三阶段是2017年以来的细则落实阶段,为医养结合工作的推进提出明确任务。2017年国务院出台的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》将“鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展”明确列入20项重点任务。党的十九大报告再次强调医养结合是“健康中国”战略的重要组成部分。随后原国家卫计委相继出台了《康复医疗中心基本标准》《护理中心基本标准》《“十三五”健康老龄化规划重点任务分工的通知》《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》。

  在此背景下,新一轮机构改革着眼于人口老龄化和“健康中国”的长期发展战略,组建了国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、中国银行保险监督管理委员会,以及国家市场监督管理总局下的国家药品监督管理局,并且对全国社会保障基金理事会隶属关系进行了调整,对加速推进医养结合模式具有针对性和前瞻性,是满足老年人对美好生活需要的重大制度安排和组织保障。

  (二)新一轮机构改革带来医养结合制度化创新的新契机

  医养结合作为一种整合照料,本质上是资源配置的优化重组和养老服务机制的创新再造。医养结合的“医”不等同于医院,既包括急性医疗,还包括健康管理和康复护理;医养结合的“结合”不仅是机构服务上的融合,更是“医”与“养”两种制度上的融合。新一轮机构改革为医养结合制度化创新带来了组织保障和发展契机。

  1.    服务性质:从兜底弱势群体的老年福利到基本公共服务的老年事业

  新一轮机构改革之前,全国老龄委由社会福利主管部门民政部代管,其初衷在于政府主要承担最弱势老年群体的兜底职责。随着我国人口老龄化进程的加速以及从“以经济建设为中心”到“以人民为中心”的转变,新时代养老服务将是一种社会性的基本公共服务。新一轮机构改革将全国老龄委划入国家卫生健康委员会有利于养老服务性质的调整,通过福利机制与市场机制的合理组合形成针对不同层次需求的多层次服务体系,满足不同老年人群体的差异化需要。

  2.    服务方式:从条块化管理到整合式服务

  国家卫健委的设置打破原体制中医疗卫生与养老服务的条块分割,通过协作策略推动医养结合的发展与完善。在政策制定方面,有助于医养结合的机制构建,包括统一的需求评估机制、资源分配机制、服务质量监控机制、服务转介衔接机制等。在政策落实方面,有助于推动政策在扶持医养结合项目发展方面的细化、量化、可操作化,通过创新部门办公模式提高行政效率。在资源配置方面,有利于整合资金用途和优化人力资源使用效率,从而促进医养结合的标准化、优质化和高效化发展。

  3.    服务人群:从多元分割到更加公平的老龄化政策

  人民健康是推动经济社会发展的基础条件,没有全民健康就没有全面小康。新组建的国家医疗保障局立足全人群健康,把以往多元分割的医疗保险,如社保部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险、原卫计委的新型农村合作医疗等整合起来,并加入发改委的药品和医疗服务价格管理职责和民政部的医疗救助职责,有利于化解长期以来严重制约医保制度发展的体制性障碍,为促进全体人民公平地享有医疗保障创造条件。

  4.    服务内容:从被动治疗到发展完整的健康服务链条

  我国60岁以上老年人的余寿中有三分之二的时间处于“带病”状态,每年因病死亡的老年人中,可以通过预防性的干预和治疗手段来避免的死因比例高达40%,可以通过提高医疗护理质量规避的死因比例则占10%~15%。[3]新一轮机构改革国家卫健委明确了“卫生工作是手段,国民健康是目的”的理念,着力于全生命周期健康服务,将预防、治疗、养老服务等串成一个完整链条,既有利于完善老年健康支持体系,也有利于降低老年群体医疗的财政负担。国家卫健委的组建还将有利于在积极应对人口老龄化的背景下,对不同等级的医疗机构以及医疗机构与养老资源的整合进行统筹规划,促进我国健康老龄化水平的提升。

  5.    服务费用:从单一“付费者”到多元化筹资渠道

  此次机构改革将全国社会保障基金理事会由国务院管理划归财政部管理,理事会的职能将从目前单一财政渠道划拨资产管理,转向以基本养老保险基金统收统支为核心的保值增值的角色定位,从而增加基金的可持续性,为服务人口老龄化长期发展战略进行前瞻性谋划。同时,为满足老年人不断升级的健康养老需求,市场化的个人保险机制亟待发展与完善。此次机构改革将银监会与保监会合并将有利于消除保险资金无序融资及分业监管割裂与失效的弊端,对发展商业保险补充基本养老保险和医疗保险的不足,助力社会保障体系建设将是重大利好。

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姓名:胡雯 工作单位:

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