[摘  要] 2013年11月29日，浙江省委十三届四中全会提出“五水共治”这一项重大战略政策，旨在全面改善浙江省的水环境。回顾战略发展的过程，浙江省人民政府遵循协同理念治水，创新运用“五位一体”协同水管理模式、“河长制”与多样化的公众参与途径，5年治理取得显著成效。然而治水模式在推行过程中仍然暴露出一些问题，为进一步实现至2020年水坏境初步质变目标，需要更长效的合作管理机制，更加完善的协同治水体系。基于此，本文将依据5年来“五水共治”行动的进展情况，基于协同治理的理论视角，深入分析浙江省委省政府在治水行动中的创新治理经验，指出现行治理模式背后存在的更深层次问题，并提出未来协同治水模式的改进方向。

　　[关键词] 五水共治；协同治理理论；河长制；公众参与

　　[中图分类号] D63                                       [文献标识码] A 

　　一、问题的提出

　　浙江省地处沿海，河网密布。且属亚热带季风性气候，台风、暴雨等灾害性气候频发，并带来大面积水体污染等问题。为改善水环境，2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时，提出了“绿水青山是金山银山”的科学理论。2013年11月29日，在浙江省委十三届四中全会上已明确提出将“五水治理”作为水环境治理的重大战略方针。“五水治理”包括五个方面：治污水，排涝水，防洪水，保供水和抓节水。在战略实施过程中，政府创新的治理经验值得借鉴，环节中暴露的问题也值得分析。

　　浙江省委省政府在“五水共治”治理过程中，最突出的特点是政府和政府、非政府部门以及公众之间的多元主体协作。“协同治理”理论这一学术概念发源于西方，其强调治理主体的多样性，并主张政府广泛吸收企业、非政府组织和公民等主体积极参与治理公共事务。有学者认为没有哪个部门拥有足够的资源和知识可以独立解决所有问题，各方需要利用好自己的优势和资源，在解决共同问题上形成横向或纵向的密切联系。[1]该理论是在自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的基础上发展起来的。协同学中的协同效应，指复杂开放系统中，各子系统通过相互非线性作用而产生的整体效应。[2]而治理理论则强调主体间的共同参与，治理是一种规则体系。尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。而政府的政策即使受到普遍反对，仍然能够付诸实施。[3]

　　随着相关理论的发展，协同治理理论已经出现并应用于全球范围内的公共管理领域，但迄今为止国内外学术界尚未作出明确的界定。本文中的协同治理是指：在公共生活过程中，政府、组织、企业和其他子系统构成一个开放的整体系统，借助子系统之间的非线性合作和社会公共事务的共同治理，以最终实现最大化维护和增进公共利益的目的。[4]要注意其定义不局限于政府和非政府部门之间，还包括政府与政府之间的合作和政府不同机构之间的合作。 [5]

　　基于此，本文将依据5年来“五水共治”行动的进展情况，基于协同治理的理论视角，深入分析浙江省委省政府在治水行动中的创新治理经验，指出现行治理模式背后存在的更深层次的问题，并在最后提出未来该种治理模式的改进方向。

　　二、浙江省“五水共治”战略中的协同治理经验

　　（一）协同治水之“五位一体”

　　2013年，浙江省委省政府独创性地采用“五位一体”治水办法，协同治理的理念已经开始成为治水的新思路。浙江省委省政府通过制度设计，建立起一个政府内部明确的治水机构机制来实施合作，治水各方面的职能分工也明确归属各个部门。各职能部门都各自成立了“五水共治”领导小组，配有专职人员负责“五水共治”的相应办公室工作。各级市、县、部分乡镇还分别设立了“五水共治”领导小组和办事处，专门针对“五水共治”工作进行监督。可见由上至下分工合理，子系统相互协调适应性强，工作效率相比以往大幅提高。

　　笔者从浙江省人民政府网站上的“五水治理”工作报告中发现，污水是“五水”治理的重点对象。因而各地区环保厅在治“五水”行动中充当主力军。治理的总体目标为三块：清三河、两覆盖、两转型。截至2017年，这些目标已基本实现。同时，其他“四水”也齐头并进，如实施“千万亩十亿方节水工程”，计划于2020年高效节水灌溉面积达到400万亩以上，全省新增改善灌溉面积200万亩；“水资源保障百亿工程”基本解决省内水资源短缺的区域性问题或部分市级地区的水源不符合国家规定的供水问题；地方政府的其他相关工程建设也正不断开展。

　　（二）全面推行“河长制”的管理制度

　　河长制既是浙江省委省政府在“五水”行动中引入非政府利益相关者进行协同治理的一个过渡，也是综合治理水环境的创新制度和关键之举。2008年陆续在杭嘉湖地区河道试点设立河长，开展河道清淤治理工作。在2013年，得到省委、省政府的支持，发布《关于全面实施“河长制”和进一步加强水环境管理工作的意见》，随即开始推动全省“河长制”的建设。浙江省政务网站“河长制”工作报告指出，截至2017年7月，随着“河长制”相关工作的开展，浙江省共编制了11720个“一河一策”的治理方案和16000多个小微水体“一点一策”的方案。可见“河长制”在省内不同地区的开展程度之深。

　　为与社会、公众之间达成互相信任的合作治水模式，浙江省委省政府对“河长制”的管理实施方法做了进一步规定。市政府办于2013年公开的《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境综合治理工作的实施意见》法规文件指明，河长的设置按照“一河一长、条块结合、属地管理”的原则，并确定一个部门作为“一级河长”的联系部门，协助河长履行指导、协调和监督职能，开展经常性巡查，及时反馈报告发现的问题。根据所发现的问题，有针对性地制定“一河一策”的治理方案，以分解治理任务。

　　根据浙江省人民政府网相关的“五水共治”公开数据统计，截至2017年，省、市、县、乡、村五级共有河长57353名。其中6名省级河长、260名市级河长、2772名县级河长、19358名乡镇级河长、35137名村级河长。五级联动“河长制”治理制度已经发展得较为成熟，打破了各部门、各地市间各自为政的藩篱，建立起各个主体间协商合作、平等参与的治理机制，为浙江省建立起治水工作的长效机制做了充分准备。

　　（三）公众参与的协同实践

　　践行“五水共治”的协同治理理念，重点是做好各主体间的共同参与。只有将非政府组织、企业、公民个人等子系统纳入治水的整体系统中，才能最终达到最大限度地维护和增进治水成效的目的。另外，为保持多元主体在“五水”协同治理过程中的平等参与，打好相互信任的基础，浙江省在推行“五水共治”战略中创新采用了各种不同的公众参与渠道和方式。

　　首先，“河长制”调动群众积极参与，即为每条主要河道配备“区级河长、镇街河长、社区河长、民间河长”等岗位，充分调动公众在治水行动中的平等参与。以杭州市为例，杭州市2014年便开始实行治河“5+2”河长团队治水模式，除上述岗位外，还提供“河道观察员、河道保洁员”全面动员公众参与水治。截至2017年杭州市已招募1.5万名民间河长、河道保洁员等投入“五水”的治理活动中，协作治理正在广泛而深入地进行。除了个人，政府也广泛吸纳企业主体参与治水。以绍兴市为例，“企业河长”已为全市治水累计捐款超过3.4亿元。另外非政府组织的参与也得到了政府部门的充分关注。首席民间河长是由“绿色浙江”这一民间环保组织的负责人担任的，该组织是浙江省最早成立和规模最大的私营环保组织。通过这些措施，最大限度地实现了多元主体的协同管理，共建和共享整个水生态环境。

　　其次，开展全方位协同治水项目动员。在监督环节，通过监督建立信任，以建立起真正的协同关系。如建立公共环境检查组、案例审查组、项目审批“阳光”陪审团等监督组，邀请全国人大代表参加建设项目审判评查，实地考察饮用水源的安全情况。线下主要参与形式包括：召开节水护水动员誓师大会，深入走访党政机关、企业了解共治成效，召开“五水共治”专项法制宣传活动等。