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李清池:营商环境评价指标构建与运用研究
2018年09月26日 10:26 来源:《行政管理改革》 作者:李清池 字号
关键词:营商环境;评价指标;监管改革

内容摘要:

关键词:营商环境;评价指标;监管改革

作者简介:

  [摘  要]     营商便利度指数作为全球治理技术,对于各经济体改善营商环境具有广泛影响和指导意义。构建和运用适用于我国国情的评价指标体系,有助于进一步营造国际化、法治化、便利化的营商环境。俄罗斯、印度与新加坡、香港对接国际评价指标、提升营商环境的成功经验值得借鉴。

  [关键词]     营商环境;评价指标;监管改革;经验借鉴

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  优化营商环境是建设现代化经济体系,促进高质量发展的重要基础。对接国际评价指标,开展营商环境评估,认识本地营商环境不足,以问题导向进行改革,是各国优化提升营商环境的有益经验。积极借鉴国际上构建和运用营商环境评价指标的成功做法,有助于进一步营造国际化、法治化、便利化的营商环境。

  一、作为治理技术的营商便利度指数

  全球治理指数(Global Governance Indicators)通过设计可量化的指标体系,测量各个国家或地区社会经济领域的治理水平和发展程度,涵盖从素质教育评估到政府法治建设乃至人类发展的诸多方面。[1] 根据《经济学人》统计,目前世界上有超过150种不同主题的全球治理指数。[2] 其中有50多种以经济发展为主题,知名度较高的有:世界银行与国际金融公司每年发布的《营商环境报告》、联合国贸易与发展会议发布的《世界投资报告》、瑞士洛桑国际管理学院(IMD)发布的《全球竞争力报告》。《营商环境报告》对全球190个经济体的监管法规进行量化分析,构建一系列可供横向比较的评价指标,给各经济体的营商环境质量进行评比排名,提出监管改革的指导建议。无论是从媒体关注度看,还是就政策影响力来说,《营商环境报告》皆属全球治理指数中的翘楚,是世界上影响最大的政策出版物。[3]

  全球治理指数利用指标将复杂的社会现象简化,给治理水平或发展程度打分,是尝试从数字维度认识复杂事物全貌的一种方法。此类指数有助于在不同国家之间进行比较,识别出某一领域治理较好的对象和较差的对象,并指导后者找到改进治理的选项。[4] 从作用上看,全球治理指数成为有效的治理技术,在于具有知识效应(Knowledge Effect)与治理效应(Governance Effect)。[5] 知识效应,是指指数可将某一领域的发展内涵以客观科学的指标反映出来,成为一个普遍接受的标准。治理效应,是指指数对某一社会领域的发展程度进行全球评比,促使各国进行改革以获得更好的排名。譬如,《营商环境报告》就有四个主要目的:一是通过为经济体提供良性基准刺激改革。二是提供营商环境改革设计的方向。三是为国际发展援助的流向提供衡量标准。四是检验现行有关政策监管和经济发展关系的理论,推动学术理论发展。[6]

  《营商环境报告》指标体系的理论依据来自经济学和法学交叉研究的一个重要流派“法金融学”(Law and Finance)。[7] 相关研究表明,《营商环境报告》所衡量的法律法规对诸多经济结果有重要影响,如商业监管有助于支持经济增长,简化企业登记可推动创业创新,降低企业登记成本可增加正规部门就业机会,良好的金融市场基础设施(法院、破产法、贷款抵押登记等)可改善信贷获取。这些研究成果成为世界银行支持发展中国家与地区改革的理论依据,《营商环境报告》主要评价指标即来源于这一学术领域的基础研究。[8]

  关注企业面对的法律制度和监管改革是《营商环境报告》的独特之处。其对营商环境的定义,就是一个企业从开办到清算的生命周期遵循的政策法规所要求的时间和成本。《营商环境报告》以标准化的案例研究为基础,呈现企业生命周期5个不同阶段11个方面数百项监管法规的量化指标。其中,创业阶段2项,分别是开办企业、雇用工人;获得场地阶段3项,分别是办理施工许可、获得电力、登记财产;获得融资阶段2项,分别是获得信贷、保护少数投资者;日常运营阶段2项,分别是纳税、跨境贸易;出现问题阶段2项,分别是执行合同、办理破产。《营商环境报告》收集这11个方面的两类数据:一类是营商监管涉及的法律制度力度的“法律得分指标”,如有关投资者保护、借款人与贷款人法律权利的指标,为书面的法律和法规条文提供了一种衡量标准。另一类是监管程度复杂性和成本的“时间与运行指标”,如有关开办企业、登记财产和办理施工许可证等指标。这些指标从企业的视角,记录根据监管法规完成一笔交易所需的程序、时间和成本,考量监管目标实现过程的效率和复杂程度。

  营商便利度这一指数的优势主要是,指标收集客观数据,指向性明显,数据容易获得,计算方法简单。然而,仅从排名来判断一个经济体的发展状况和营商环境,评估分析和调查问卷不免存在或多或少的片面。《营商环境报告》营商便利度排名长期以来一直饱受争议,从基本假设、价值导向、指标构成到数据搜集处理方法等都有批评意见,乃至于一些国家曾建议删除报告榜单。[9] 世界银行官方为此曾于2008年、2013年两次组织专家对《营商环境报告》进行审查,提出切实可行的改进建议,修改完善《营商环境报告》的方法论、指标设计、数据采集分析工作。[10] [11]

  《营商环境报告》对各分项指标得分采取简单平均法计算排名和“前沿距离”(Distance to Frontier)分数,而没有赋予不同指标不同权重。“前沿距离”分数显示每个经济体离“前沿”水平的差距,而一个指标的前沿水平代表《营商环境报告》所覆盖的所有经济体曾达到的最高水平。各经济体的营商便利度按1到190排名,排名越高表示监管环境越有利于开办和运营一家本地企业。近年来,我国深入推进商事制度改革和“简政放权、放管结合、优化服务”改革,降低制度性交易成本,营商环境改善取得显著成效。在全球190个经济体中,我国营商便利度目前排名第78位,比2013年提高18位,其中开办企业便利度排在第93位,较2013年跃升65位,进步不可谓不大。不过,我国的营商便利度总体上仍只处于中游水平,不仅落后于发达经济体,也落后于不少发展中国家,与国际先进水平比较尚有较大改善空间,与我国世界第二大经济体地位也不相匹配。[12]

  《营商环境报告》不仅收集、分析各经济体的监管数据,同时也指出好的做法和实践经验。各经济体可通过研究、分析、比对调查数据和改革范例,有针对性地完善本国的营商环境。对于如何利用《营商环境报告》评价指标来改善营商环境,我国可向俄罗斯、印度以及新加坡、香港地区学习借鉴。

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姓名:李清池 工作单位:

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