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席志国:民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究
2018年05月15日 10:11 来源:《行政管理改革》 作者:席志国 字号
关键词:民法典;三权分置;物权;地上权;使用权

内容摘要:

关键词:民法典;三权分置;物权;地上权;使用权

作者简介:

  [摘  要]     宅基地“三权分置”必须维持农村土地集体所有的性质不变,也不应改变原有的宅基地使用权的内容,即改革不得减损既有权利人的权利和利益。宅基地的“三权分置”应当在原有宅基地使用权的基础上再行创设一项新的用益物权,该项用益物权可以借鉴比较法上的“地上权”,并对其进行一定程度的重新构建,形成集体土地所有权—— 宅基地使用权—— 地上权的三层次权利结构模式。

  [关键词]     宅基地;物权;使用权;地上权

  [中图分类号] D92                                      [文献标识码] A

  2018年1月2日,国务院颁发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中央一号文件)中指出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”2018年3月5日,李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告再一次重申:“全面深化农村改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。”这是党中央和国务院在继承包地“三权分置”之后作出的又一个重大的集体土地权利改革的决策,为今后集体宅基地的改革指明了方向。然而宅基地“三权分置”的必要性究竟何在?其实行后的效果如何?是否会被以农民为核心的社会各界普遍接受并真正发挥其预设的作用?宅基地“三权分置”的内涵何在?“三权分置”的第三个权利的性质如何界定?分置出来的权利的具体内容和效力应当如何构建?“三权分置”对于原来的集体土地所有权和宅基地使用权有何影响?是否需要对其进行重构?特别是在民法典分则编编纂的过程中,又该如何对其进行体系化的安排而将其纳入到民法典分则编中?在正式推进宅基地“三权分置”之前,上述诸多问题均须进一步深入研究。本文致力于对这些问题进行初步探讨,并期待引起社会各界的广泛关注和深入研究。

  一、宅基地“三权分置”的制度背景与价值取向

  在现有土地产权制度经过长期发展和适用已经深入人心,为社会各界普遍接受的情况下,为什么要再行提出“三权分置”制度的改革?“三权分置”具体制度如何构建?这些问题的回答都有赖于“三权分置”的制度所欲实现的价值。

  党中央和国务院继农地实现“三权分置”之后又提出宅基地“三权分置”的土地产权改革方向,其根本目的在于实现农村土地的市场化,既包括农业用地,也包括建设用地。目前农村的建设用地主要是用于农民自己建设住房的宅基地,还有一部分是乡镇自身建设公益设施和乡镇集体企业用地。实现社会主义市场经济,要求所有的资源要素都能够进入市场,由市场通过价格机制予以最优化配置,这正是我国自1982年改革开放以来经济能够得以迅猛发展的主要原因。改革开放的本质在经济领域是实现市场经济。然而,到目前为止,我国土地由于实行社会主义公有制,即国家所有和集体所有两种方式。城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地则属于集体所有。无论是国家所有的土地还是集体所有的土地,其所有权都是不能转让的,属于法律上的专属财产。国有土地的所有权虽然不能转让,但可以通过出让的方式出让给市场主体,而且以出让的方式取得的国有建设用地使用权是可以自由转让的。因此国有土地基本上实现了市场化。集体所有的土地则不然,其宅基地使用权只能由本集体组织成员取得,宅基地使用权原则上也是不能转让的。近年来对于宅基地使用权是否可以转让,其转让合同是否有效,学说上也存在争议,有不同的观点。多数学者均认为宅基地使用权对外转让的合同应当是无效的。有学者在对现有法律进行研究后指出,“一方面,现行国家政策明确禁止城镇居民购买宅基地使用权,若法院认定买卖合同有效,必然会使判决结果与国家政策相抵触,导致国家政策被削弱乃至变相废止,使得法院判决失去‘政治正确性’,明显不妥。另一方面,目前不动产登记机关严禁为城镇居民购买宅基地使用权办理物权转移登记,法院即便认定买卖合同有效,也无法使城镇居民取得宅基地使用权。因此,从务实的角度来看, 法院最为现实的选择是认定城镇居民购买宅基地使用权的合同无效,以便与现行的国家政策和不动产登记制度保持一致。”[1]由于宅基地使用权不能转让,在宅基地之上的农民自己合法建造的房屋的所有权也就不能进行转让。房屋之所以不允许转让,是基于我国在立法上一向采取的“房地一体原则”。即土地使用权转让的,地上的建筑物所有权也一同转让;地上建筑物所有权转让的,其所占用部分的土地使用权也一并转让。作为土地使用权的宅基地使用权不能转让,其上的房屋也就无法转让。然而,宅基地连同其上的房屋是农民最为重要的财产之一,是农民进行融资和投资的最重要的手段,法律不允许其转让则使农民丧失了融资和投资的主要基础之一,不但严重地限制了农民自身利益,也限制了农村经济的腾飞与发展。另一方面,由于宅基地使用权不能转让,这些资源就被限制在农民手中而不能很好地开发利用,无法充分发挥其真正的价值,甚至很多农民早已移居到城市生活,这些宅基地和其上的房产已经被闲置,造成社会资源的巨大浪费,严重制约了我国经济的进一步发展。宅基地“三权分置”的目的就是要破解这个矛盾。宅基地“三权分置”改革的背景与承包地改革的背景既相似又不同。一方面,宅基地使用权基本禁止转让,更不能抵押融资,宅基地权利人除了自己占有使用之外,基本处于有“权”无“利”状态,大量合法取得的宅基地处于闲置或低效使用状态。另一方面,巨大的市场需求、宅基地无偿无期限取得、建设用地指标限制以及长期以来管理跟不上,致使宅基地面积超标、一户多宅、违法建设及违法流转比较普遍,造成或潜藏了很多社会矛盾和风险。面对多年来形成的违法违章问题,一律拆除并不现实,可行的办法就是根据违法情况分别处理后,通过有偿流转等途径逐步消化矛盾、化解风险。因此,宅基地“三权分置”的根本目的是在保障农民基本居住权的前提下,放活使用权,打通宅基地“出口”。[2]

  将集体土地推向市场化,最为彻底的方法就是改革现行法律,允许所有权自身交易,正如其他财产所有权一样。但是,这样的做法势必导致土地所有权的私有化,最终集中到少数人手中,这与我国《宪法》规定的社会主义公有制是相违背的,在我国社会主义制度下是完全行不通的。第二种最为简单的方式是直接允许宅基地使用权自由转让,就如同国有建设用地使用权一样。以重庆为代表的不少地方正在对宅基地使用权的流通转让进行试点,很多学者赞同通过立法直接允许宅基地使用权自由转让。[3]但是这样的做法,很难为社会各界所接受。在当前我国经济发展非常不平衡,很多地区的经济、教育水平较低,社会保障机制还不够健全的情形下,若允许宅基地自由流转,很多农民为了解决一时经济上的需求而将宅基地使用权转让,将会变得无家可归,这必然会引起社会的动荡。换言之,宅基地使用权正是通过其无偿取得、不得转让、无期限等制度设计实现对农民的生存保障机制,如果允许其自由流转,这方面的功能将无法维持。因此,在其他替代性制度完善之前,还不能彻底允许宅基地使用权的自由转让,“三权分置”就成为目前最为可行的制度选择,即在不得转让集体土地所有权和宅基地使用权之外再行创设第三项权利,而该第三项权利是可以自由转让的,借此来实现集体宅基地的市场化。此外,在集体农业用地实现了“三权分置”之后,宅基地“三权分置”不但是顺理成章的,也是物权法体系化的必然要求。“三权分置”还可进一步延伸到国有土地之上,从而在整个土地上都形成三个层次的权利:土地所有权—土地使用权—土地用益物权的结构。[4]

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姓名:席志国 工作单位:

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