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新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政策难点与对策建议
2018年01月09日 16:15 来源:《国家行政学院学报》 作者:李媛媛 字号

内容摘要:文化事业单位法人治理结构改革通过引入“外部治理”而推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构,形成联合行动的协作网络,目的是促进公共利益的最大实现,实现“共同治理”。一、文化事业单位法人治理结构改革的缘起与意义法人治理结构的概念最早源于公司治理,其前提是公司所有权与控股权的分离,核心是“委托—代理”形式,目的是通过一系列制度设计和组织规范形成利益的分配与制衡。三、全面推进文化事业单位法人治理结构改革的对策措施法人治理结构的完善是一项关系到公共文化服务各方面力量的系统性构造,其中涉及权力和资源的重新分配、政事关系的调整、社会参与度等一系列问题,仅仅依靠文化事业单位自身内部机制调整难以取得实质性拓展。

关键词:法人治理结构;文化事业单位;理事会;改革;事业单位法人;制度;形成;文化机构;决策;利益

作者简介:

  [摘  要]党的十九大报告提出中国特色社会主义新时代深化文化体制改革、坚定文化自信的新理念、新要求。文化事业单位法人治理结构改革是新时代深化文化体制改革的重点任务,也是新一轮事业单位改革的切入点和突破口,当前,这项工作已经进入向纵深推进的实质性阶段。文化事业单位法人治理结构改革通过引入“外部治理”而推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构,形成联合行动的协作网络,目的是促进公共利益的最大实现,实现“共同治理”。此项改革正在探索和逐步完善过程之中,目前颁布的相关法律和文件仅针对这项改革提出原则性要求。本文分析了当前事业单位法人治理结构改革的政策难点,并对如何建立有效的制度执行体系提出对策建议,在此基础上探索适合中国国情的文化事业单位法人治理模式。

  [关键词]文化事业单位改革;法人治理结构;理事会制度;共同治理

  [中图分类号]G123    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2017)06-0125-06

  [基金项目]中央党校校级一般科研项目“当前我国文化体制改革热点难点问题研究”阶段性成果

  [作者简介]李媛媛,中共中央党校文史教研部副教授。

  党的十九大报告提出了深化事业单位改革的战略任务,文化事业单位一直是文化产品和服务的主要生产者和提供者,是中国文化建设的主阵地。当前,新的社会发展阶段对文化事业单位的功能、职责、绩效等都提出了新的要求,其管理体制、运行机制、资源配置方式等已滞后于社会发展及民众对文化的需求。建立并完善法人治理结构是新一轮事业单位改革的切入点和突破口,这项改革已经进入向纵深推进的实质性阶段。文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化事业单位,以实现公共利益最大化为目标,通过所有权与管理权分离,吸纳社会力量参与,形成各利益相关方共同参与治理,使决策层、执行层、监督层之间形成权力分配与制衡的组织架构和运行机制。推动法人治理结构制度改革的目的,是打破以往内卷化的运行方式,促进文化事业单位的社会化发展和规范化运行,提高行业专家、社会力量、公民参与公共文化事务的机会和程度,提升公益性文化事业单位的服务能力。

  一、文化事业单位法人治理结构改革的缘起与意义

  法人治理结构的概念最早源于公司治理,其前提是公司所有权与控股权的分离,核心是“委托—代理”形式,目的是通过一系列制度设计和组织规范形成利益的分配与制衡。由于事业单位投资人的“虚化”,使事业单位法人必须采用代理人协商制度,法人治理结构中的理事会制度显然是合适的。[1]但企业法人和事业法人的不同之处在于是否以资本利益为纽带,是否以营利为基本目标。在公司治理中,强调所有者权益的实现,股东参与利益分红,获取利润是其终极目的。但事业法人由公共财政支持,因此公共利益是其基本立足点,这就决定了文化事业单位不是依靠利益驱动,而是责任驱动,既要履行政府要求文化事业单位承担的职责,又要致力于满足公众的基本文化需求。因此,文化事业单位法人治理结构是建立在服务原则和公共利益基础上的一种新型治理模式。

  我国事业单位法人治理结构制度的规划和探索经历了一个较长的过程,大体可分为政策准备期、探索期、发展期和升华期4个阶段。

  政策准备期。1998年实施的《事业单位登记管理暂行条例》第三条规定“事业单位应当具备法人条件”。2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》首次提出“法人治理结构”的概念。这个阶段,仅针对事业单位法人治理结构问题提出了原则性的构想,还未落实为具体实践。此外,这些构想主要是在事业单位改革的总体框架中提出,还没有结合文化体制改革的要求,根据文化事业单位的特殊性提出相应的指导意见。

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