2014年12月31日，上海外滩陈毅广场发生了造成36人死亡、40多人受伤的大规模人群踩踏事件，教训极为惨痛。该事件集中暴露了应急管理制度建设中存在的一些突出问题，需要我们更加重视和强化应急管理制度建设。

　　存在的突出问题

　　政府应急管理工作关乎国家安全和人民安康，涉及领域广，牵涉部门多，是政府管理中的基础性工作。此次事件中陈毅广场进入和退出的人流对冲，致使有人摔倒，酿成惨剧。从应急管理制度建设看，存在诸多问题。

　　风险分析与评估并没有成为相关部门的管理职能，实际工作中又对风险隐患认识不足。比如，对大规模人流聚集的风险估计不足，往年地铁在南京东路、陆家嘴等站甩站不停车的限流措施也没有执行，人流从地铁站开始就迅速集聚起来；另外，由于对大规模人流量的判断不足，也没有在市级层面及时协调武警支援。

　　在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等管理流程，严重脱节。实际上，突发事件中的内部预警和协调、人流疏导、信息发布等都需要形成“体系化的能力”。此次事件中，外滩没有组织大型跨年迎新活动，取消了往年举办的灯光秀，改在另外一个地方通过卖门票的方式举办，但是许多到外滩的公众，特别是外地来的公众对该情况并没有及时掌握。

　　在突发事件现场管理和控制中，安保力量不足，指挥不够及时有效。上海相关部门称当天预先安排了700多名警力到场，但23时30分发现客流异常增多时，民警未能及时进入核心区域；并且，由于采取强行进入的方式，所用时间比正常时间要多。

　　从法律法规层面来看，此次活动中负责综合安全管理工作的执行主体并不明晰，安全管理责任并没有得到有效落实。《突发事件应对法》第二十四条规定，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。而2010年修订的《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》第四条规定：“黄浦区人民政府统一实施外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等公共事务的综合管理。黄浦区人民政府所属的外滩风景区管理办公室，具体负责外滩风景区各类公共事务管理的组织和协调工作。各有关行政管理部门应当按照各自职责，做好外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等的管理工作。”另外，发生此次惨剧的区域并不在2007年国务院常务会议通过的《大型群众性活动安全管理条例》中所规定的大型群众性活动范围内。

　　缺乏反思性的制度设计。类似的教训并没有真正得到汲取，比如，2004年2月5日，北京市密云县在举办迎春灯展过程中，由于领导和管理责任不落实，就曾导致彩虹桥（也称云虹桥）上拥挤、踩踏，造成37人死亡、15人受伤的特大伤亡事故。