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　　旧区改造需要群众意识和居民参与

　　杨浦是个传统老工业城区，60.61平方公里区域面积有130万人口，发展新功能、新兴产业的空间很少，唯有向旧居住区、旧厂房要空间、求拓展。2006年10月我被调任上海杨浦区委副书记、区长，当时杨浦区还有178万平方旧区改造任务，约占全市的1/4。旧区改造因此成为那里群众呼声最高、反映最强烈的民生问题。但是，这样的旧区环境，其改造工作仍使政府遭遇了难以预料的困难，有人甚至把动迁称为“天下第一难”。调研发现：老百姓既盼动迁，又不肯动迁，归根结底是群众对政府不信任、不满意。

　　产生这种不信任、不满意有很多复杂的原因。杨浦的旧改拆迁不仅受当地的经济社会发展水平制约，而且是在开放加速且有比较和参照的条件下进行的。随着动迁进程的不断深入，老百姓对政府拆迁的信任度和满意度不断下降，旧改工作甚至到了举步维艰的地步。一些拆迁公司为了使自己处理拆迁矛盾时可以多一些自由裁量权，不愿把政策完全公开，每到动迁收尾阶段或为了加快动迁进度，会对“钉子户”另“开口子”。由此带来了一个严重后果：早走的拆迁居民感到了一种不公平。

　　对此，区政府早在 2005年已经有所认识，比如当时杨浦区在中环线东段拆迁中首创“阳光拆迁”模式，目的就在于打消被拆迁居民的疑虑。但由于那时操作过程的公开范围有限，未能从根本上扭转局面。居民“对拆迁政策不理解，对阳光操作不信任，对利益诉求不理性”问题依然非常突出。

　　从深层次上看，旧改动迁的首要问题就是处理好群众的利益诉求。然而，从创新社会管理的意义上说，这项工作又不能仅仅限于传统意义上的群众工作。如何在新时期的经济社会协调发展中，增强群众意识，调动群众积极性，坚持群众观点和群众路线，真正把旧区改造这项民心工程好事做好、实事办实，使人民群众能够增强对党和政府的信任和拥护，的确是一个全新的重大课题。

　　改革创新需要多方共识和相互信任

　　进入21世纪以来，随着经济体制的改革不断深化和市场逻辑向社会生活的渗透不断加快，社会治理所需的制度适应性问题变得日益凸显了。面对这个问题，政府不仅要有改革创新的自觉，更要勇于从自身职能转变入手。

　　在许多情况下，政府工作面临的困难首先来自于政府自身，如同政府在制定重要决策时，领导层的思想统一、达成共识的问题往往成为相关会议的重要议程。政府是由一个个具体的部门构成，人们会从不同角度看问题，有时会从部门利益出发，持不同意见，当涉及制度改革时，还会出现更复杂的情况。如区政府各部门都赞同推动阳光动迁，然而一旦涉及是否要推行全过程公开时，大家的意见大相径庭，虽然认识到涉及被拆迁居民的重要利益，但对于公开到什么程度争论非常激烈。

　　如何将大家的思想形成共识成为了首要任务。为此，区领导班子花大半年时间走出去学习考察、深入讨论，召开各个层面的座谈会，广泛听取各方意见，围绕动迁中的每一个环节、群众关注的每一个焦点，特别注重从群众的方便和利益最大化的角度研究设计政策。比如：在安置方案上，就设计了四类 16项方案，供群众菜单式选择。我们体会，这些改革之所以能够顺利进行，与领导班子和相关部门在这个过程中逐渐形成了共识是密切相关的：即坚持党的领导和群众利益为先；政策必须彻底公开、透明到底、不留后路；在具体操作实施中，干部、工作人员一律不准为家人、亲戚、朋友走后门、递条子，违者必究。具体而言，就是让老百姓的知情权落到实处，使老百姓感受到公正公平，从源头上解决老百姓对政府的信任问题。

　　在制度改革创新的探索实践中，我们深感尊重群众主体地位，保障绝大多数群众的合法权益，对于获得群众的信任和拥护十分重要。2006年，我们在平凉西块一期旧改基地中进一步扩大信息公开的范围，把居民关心的“每户评估单价、每户人口与面积、拆迁房源、特困对象照顾名单、速迁户奖励条件、签约情况”等“六公开”扩大至“十公开”，直至拆迁结果全部上墙公开。在这样的情景下，被拆迁居民感到政府真的在为老百姓着想，“早走早得益、多得益，晚走少得益”的政策设计和有效实施取得了积极的效果。

　　我们拆迁工作中，尝试使用了“二次征询”的做法：即由群众决定“要不要拆迁、怎样拆迁”。以往的旧区改造，政府一般会运用行政手段，通过发放拆迁许可证的形式，直接启动旧改并组织拆迁。许多旧改基地很容易陷入怪圈：拆迁前，居民写信、上访，强烈要求启动旧改拆迁；一旦拆迁实施，又有居民坐地不走，就要不要拆迁、如何补偿等问题，往往难以达成共识，使拆迁陷入僵局。为了争取绝大多数居民参与和认同，变“要我拆迁”为“我要拆迁”，2007年，我们在佳木斯路 163弄基地开始探索旧区改造事前征询居民意见的“两次征询”新机制：第一轮对“拆除重建”要不要改造的意愿进行征询，第二轮对怎么改造的具体方案进行征询，结果顺利实施了拆迁改造。

　　此外，创立集体签约奖，发挥居民自我教育、自我管理的作用。为了进一步取得大多数老百姓的支持，形成一定范围内整体搬迁的合力，在平凉西块二期我们建立了整体签约搬迁奖励机制，设置“组”、“块”、“基地”奖。居民群体越早走、越多走，得到的奖励也就越多。因此，出现了许多群众做群众工作、群众教育群众的新鲜事。

　　我们在上述探索实践中还设立了举报箱，鼓励群众监督，并引入司法公证、行政监察手段，加强监督管理。同时，还邀请了人大代表、政协委员、律师、居民代表、专业部门人员、政风行风监督员等作为第三方参与监督，建立多方参与的公信评议小组，对方案制定、意见征询、政策落实、签约、拆迁人员行政行为等进行全方位、全过程监督，协调评议疑难问题，确保拆迁的各项政策、措施落实到位不走样，督促政府依法拆迁。我们还引入市场机制，以实现政府提出的“早走多得益，晚走少得益”，保障“先走”居民利益的承诺，使政府在动拆迁中加强了公信力建设。

　　深刻认识和把握新时期群众观的新内涵

　　胡锦涛总书记指出，社会管理，说到底，是对人的管理和服务。领导干部要有“群众观”和“服务观”，“群众观”是处理好社会管理问题的基本理念，“服务观”强调社会管理是为了更好地服务，着力提高人民群众的满意度和幸福感。

　　可以说，社会管理的核心是保护、维护群众的权益，促进社会公正，进而才能更好地化解社会矛盾、协调利益关系、规范社会行为，才能营造社会的和谐稳定。领导干部要做到这一点，就需要拿出更多的时间和精力到基层去，到一线群众最需要的地方去，沉到底去察实情、静下心来办实事。

　　在杨浦区旧区改造探索实践中，我们获得了许多的感悟和启示：

　　必须树立群众观之上的政绩观。在社会主义市场经济条件下，群众是社会主体，也是利益主体。特别是在连续数十年经济高速发展的今天，群众的主体意识、权利意识和利益诉求逐步上升，群众参与社会事务的能力和愿望也在同步上升。这就不能简单地面对群众发命令、下任务、提要求，而必须诚诚恳恳地听取群众意见，真心实意地维护群众利益，实实在在地为群众办实事、办好事，特别是要是把群众作为主体对待，群众是社会发展的主体，也是社会管理的主体，是动拆迁的主体，也是旧城改造的决策者和受益者，还是政府行政绩效的评价主体。坚持以人民群众为主体，就不会片面追求政府官员的政绩，就不会把市场价值、开发商的利益凌驾于群众切身利益之上，就不会在利益冲突时用权力来压服群众，就能够从根子上找到旧城改造、动拆迁等一系列社会难题的解决办法，就能够形成经济发展、城市建设、民生改善与群众满意、社会和谐的平衡点。

　　必须推动社会治理方式转型。推动社会治理方式转型，需要政府职能转变，而推动政府职能转变，即政府要从单纯的行政管理型政府向公共服务型政府转变，由原来以行政命令为主导、强制推动的模式，转变为以人为本，更加尊重民意。我们在建设公共服务型政府过程中，也促进了社会民主化进程。旧改拆迁，由群众与政府之间的情绪对立，发展到良性互动、相互接受的发展进程，由政府的“一言堂”，发展到协商、讨论，更加尊重民意表达、民情实际、民主参与、民主监督，这无疑提升了公众参与社会治理的意识和热情，有助于政府决策科学化、民主化、法治化。

　　必须创新群众工作方法。在社会主义市场经济条件下，要充分认识社会阶层分化、利益和价值趋于多元的特点，尤其在当前所处的体制转轨、社会转型、矛盾突显期，政府所制定的政策和制度必须关注群众这个主体的想法，必须围绕群众的利益和需求。以群众为主体，加强机制创新和制度建设，首先要尊重群众的知情权，提高政府行政的透明度，凡是与群众切身利益相关的事务，都要前因后果、细枝末节让群众知晓，逐步形成制度。其次要尊重群众的参与权，旧城改造和动拆迁的全过程都应当想方设法让群众参与，建立群众参与决策、参与监督的制度和程序。另外还要尊重群众的自我管理、自我服务权利，杨浦区旧城改造中实行的“整体签约搬迁奖励机制，设置组、块、基地奖”，就是相信群众、依靠群众，创新群众自我管理、自我服务、自我解决问题的机制。这一机制和制度创新，客观上减轻了政府的负担，调动了群众的积极性，也提高了群众的公共意识及参与社会管理的能力。

　　事实证明：尊重人民的主体地位，保障群众的基本权益，是中国共产党以人为本执政理念的重要体现，反映了广大人民群众的意愿，也体现了社会主义制度的优越性。在建设社会主义市场经济的新的历史条件下，特别是在我们党长期执政，在改革开放、利益关系调整、社会矛盾凸显的情况下，要解决社会发展面临的突出矛盾和问题，增进社会和谐的根本办法，仍然需要继续坚持党的群众观点和群众路线，仍然需要与时俱进地加深对“群众观”在新时期的新特点的认识，仍然需要紧密结合实际不断推进群众工作的方式方法创新、机制创新和制度创新。

　　（作者系中央党校第33期中青年干部培训班学员、中共上海市委宣传部副部长）

责任编辑：墨祎