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　　2012年9月2日～10日，国家行政学院会同中央组织部、国家发展改革委联合举办了省部级领导干部推进城镇化建设研讨班。部分省（区、市）、计划单列市、副省级省会城市的分管领导同志和中央国家机关有关负责同志共50人参加研讨，围绕推进我国城镇化问题深入研究，提出了许多问题和建议。

　　一、当前推进城镇化面临的问题与难点

　　（一）对城镇化的认识和顶层设计不到位。目前，在工作层面，不少领导干部对城镇化的内涵及推进城镇化的重大意义、目标、路径和任务等，缺乏清晰认识。在国家层面，对推进城镇化所涉及的大中小城市和小城镇协调发展、城镇化布局、节约集约型城镇建设、农民工“半城镇化”等问题，缺乏顶层设计和总体规划。这些都是导致一些地方在推进城镇化过程中重经济增长轻公共服务、重速度增长轻质量提高、重规模扩张轻合理布局、重自身发展轻带动周边、重房地产开发轻基础设施配套等问题的重要原因。

　　（二）城市化布局、形态不合理。城市群建设协调性不够，尚未实现产业一体化、基础设施一体化、基本公共服务均等化，特别是大城市资源过于集中，不仅未起到对周边的辐射带动作用，反而产生严重的城市病。城市规划和建设质量不高，地上地下基础设施统筹规划不足，对历史文化传承和保护不够重视，水资源短缺，环境污染问题突出，一些地方城市建设贪大求洋，超越发展阶段的趋势比较明显。

　　（三）农民工市民化和农民权益保障不完善。主要存在三个方面问题。一是农村人口转移路径和城市承载能力问题，以及农民工进城后的社会保障问题。二是农民工落户后的宅基地和承包地处理问题。三是处理公共事业建设用地与维护农民权益的关系难度加大。城镇化过程中公共事业用地很难通过市场化手段来解决。随着地价的提升和农民维权意识的提高，在政府特别是公安部门不得直接干预的情况下，缺乏有效的解决途径和手段。

　　（四）城镇化土地利用不科学。“地从哪里要”是城镇化面临的一大难题。一是吸纳本地及外来农村转移劳动力需要一定的城市建设用地作为支撑，目前缺乏根据常住人口进行城市建设用地调控和管理的机制，特别是缺乏城乡、区域之间的人地挂钩机制。这是地方对于吸纳外来人口没有积极性的一个重要原因。二是与国有土地不同，集体土地是非市场形态的，无法流转，难以转化为农民收益。三是农村土地利益分配尚未建立合理化、法制化分配机制。四是土地利用结构不合理，浪费现象严重。一些地方盲目拉大城镇建设框架，追求不切实际的超前设计和建设。

　　（五）城镇化资金不充足。“钱从哪里来”是推进城镇化面临的又一大难题。一是地方财政对房地产市场依赖度高，房地产市场起不来，地方财政就难以支撑大规模基础设施建设和公共服务支出。二是中央财政对县和县以下投入不足，乡镇基础设施条件难以得到明显改善，公共服务支出面临较大缺口，服务水平难以较快提高，这些都制约了城镇化水平和质量的提高。

　　（六）推进城镇化的体制机制不健全。与推进城镇化战略相配套的具有指导性的规划体系和有效实施机制还没有形成。户籍、劳动就业、社会保障、土地、财政体制、金融等方面体制机制改革滞后，经济政策和社会政策不协调。政府管理方式有待创新，政出多门，随意变更思路。目前一些城镇等级与其人口规模严重不匹配，履行社会管理和公共服务职能难度大，行政体制改革滞后制约着城镇化发展。

　　二、积极稳妥推进城镇化的政策建议

　　（一）提高认识，强化顶层设计。应当把推进城镇化作为国家重大战略，加强战略研究，强化顶层设计和总体规划。

　　一是提高规划水平，创新规划理念。强化指导意见和规划的约束力。科学预测人口规模，合理确定城市规模和功能区划。加强各类规划的衔接、融合，促进城乡建设规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”，实施跨部门共同编制的城市空间发展规划。

　　二是科学确定近期与远期目标，避免出现“运动式”发展和新一轮造城运动。要注重全国“一盘棋”，统筹推进相关工作。注重发挥地方积极性，不搞“一刀切”，引导鼓励地方政府因地制宜推进城镇化。

　　三是正确区分政府和市场作用，进一步明确城镇化推进过程中市场的主导地位，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。四是多维度看待和研究农民变市民问题，深入分析被征地农民、城乡结合部农民和新生代农民等不同群体的不同诉求。五是加强衔接协调，尤其要与主体功能区规划衔接好。充分考虑政策的连续性，保证相对稳定性，防止出现不计成本的反复投入，形成浪费。

　　（二）优化城镇布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。坚持紧凑集约高效原则，把城市群作为推进城镇化的主体形态，以城市群带动大中小城市和小城镇协调发展。一是明确城市群识别标准，规范和引导城市群有序发展。二是在优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群基础上，在中西部资源环境承载能力较强的地区打造若干个国家级城市群和区域性城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北扩展。三是做好城市群发展规划，明确城市群内各城市合理功能定位和产业布局，引导人口合理有序迁移和适度集聚，逐步形成以城市群为载体、超大城市和特大城市为依托、大城市和中小城市为重点、小城镇为补充的城镇人口分布格局。四是统筹协调城镇化发展与综合交通运输网络布局，充分发挥综合交通运输网络对城镇化的重要引导和支撑作用。在城市群布局时，还要充分考虑维护团结、稳定边疆和巩固国防等要求。

　　（三）强化产业支撑，增强城镇化发展动力。产业发展是城镇化的前提，必须统筹好城镇化和产业发展。一要科学布局重大产业，使之与城镇体系相互衔接。二要在大力推进农业集约化经营的同时，大力发展制造业和各类服务业，加快发展小微企业和劳动密集型企业，为城镇发展和进城新市民提供稳定就业岗位，夯实城镇长久稳定发展的基础。

　　（四）有序推进农民工市民化，提升城镇化发展质量。一是制定户籍制度改革的长远目标，统一政策导向，明确时间表和路线图，加快剥离附加于户籍上的福利待遇，回归户籍的人口登记功能。二是加快推进基本公共服务均等化，逐步将农民工纳入城镇公共服务覆盖范围，使其在子女教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面逐步与城镇居民享有同等待遇。要重点解决农民工最关心的随迁子女教育和住房保障等问题，逐步推进社会保险关系在不同区域间的转移接续和不同制度间的衔接转换。三是对于公共资源供需矛盾大、短期内无法完全满足需求的农民工集中地区，可采取积分制等手段渐进、梯度推进。四是尽快建立健全农民工市民化机制，明确政府、企业、个人三方责任和成本分担比例。加快推进财税体制改革，使财权与事权相匹配，通过设立农民工市民化专项补助资金等形式，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制。中央政府应该给人口输入地一定的优惠鼓励政策，提高这些地区推进农民工市民化的积极性。五是加强农民工技能培训，提高素质。

　　（五）改革土地管理制度，科学利用土地。改革土地管理制度，科学合理利用土地，多渠道满足城镇化发展用地需求。一是积极挖掘现有城镇存量建设用地潜力，加强对闲置土地、空闲地和批而未供土地的清理和整治，鼓励合理开发地上地下空间。二是规范推进农村宅基地和村庄整理，节约建设用地。在优先满足农村建设用地前提下，将部分指标调剂给城镇使用。三是通过开发利用低丘缓坡等未利用土地、复垦利用工矿废弃地、适度围填海造地等途径，开辟城镇用地供给新渠道。四是创新土地布局调整方式，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、与吸纳外来人口定居规模相挂钩的政策。五是通过严格划定城市合理开发边界、规范新城新区建设，建立健全土地利用标准体系和节约集约用地的评价考核制度，提高我国土地节约集约利用水平。六是推进征地制度改革，进一步明确农民工进城后对承包地和宅基地的权益，探索“两地”依法自愿有偿、公平公开合理的市场化退出机制，增加农民工进城定居资本。七是解决好征地拆迁问题，尽快就拆迁问题出台行政法规，促进依法拆迁。探索建立城乡统一的建设用地市场，探索土地出让金制度改革。

　　（六）加强城市管理，提升城市综合承载能力。一是加快构建安全高效的市政基础设施网络体系和城市综合交通系统，加强公共服务设施建设，促进城市绿色低碳发展，加快形成以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。二是转变管理理念，加强资源整合，完善治理结构，创新管理方式，提高管理水平，推进城市管理现代化。三是以建成区常住人口为基准，完善设市标准，创新设市模式，适度增加中小城市数量。

　　（七）创新城镇化工作机制。推进城镇化工作涵盖面广，涉及多个部门和不同方面。建议在中央层面能够设立推进城镇化工作领导小组，加强对推进城镇化的战略研究和工作指导，组织制度设计和制定政策措施，协调解决城镇化发展中的重大问题。对于跨省级行政区的城市群，应尽快成立区域合作协调机制，国家有关部委及所涉及相关省市作为成员单位。召开全国推进城镇化工作会议，专门研究部署推进城镇化工作。加强对各级领导干部和广大公务员的培训，提高对推进城镇化建设的认识，增强责任感和紧迫感。

　　（作者单位：国家行政学院进修部、国家发展和改革委员会规划） 

责任编辑：墨祎