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　　政府信息公开是法治政府建设的重要组成部分，是公民实现知情权、参与权和监督权的重要条件，是营造良性的政府与公众关系的重要保障。《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开范围不断扩大，公开形式越来越丰富，相关制度逐步完善，政府信息公开取得重大进展。然而，目前政府信息公开仍存在认识有误区、制度安排不周、成效不彰等挑战与问题。

　　围绕上述问题，中央组织部、国务院法制办公室和国家行政学院共同举办的省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班展开了讨论，提出了建议。

　　一、消除认识上的误区

　　政府信息公开是一项约束掌权者并进而实现善治的制度，其功效和作用是长远的。然而，一些公务员和干部把政府信息当作部门资源、个人资源，担心公开会影响权力行使，对政府信息公开不积极、不主动，甚至有抵触情绪和抵制行为。有相当一部分公务员虽然认识到公开的意义和作用，但担心公众知道多了，不好管，影响社会稳定，对政府信息公开心存疑虑。这些认识反映到工作中，就是“能不公开就不公开”、“多一事不如少一事”，影响了信息公开的推进。政府信息公开是一项全新的工作，要求对有关管理机制和工作方式作出相应的调整和改变，短期内必然有不适应和阵痛，也可能出现不必要的麻烦。但从长远看随着互联网等新媒体的发展，公众了解和发布信息的方式发生了重大变化，政府管理仍采用原有模式已无法跟上时代潮流。与其让一些媒体和言论传播或散布信息造成公众知情不完整、不真实，造成政府被动和对政府的不满和误解，还不如政府主动公开信息。进一步推进信息公开，首要工作是消除公务员认识上的误区，打消其心中的顾虑。要充分认识到政府或政务信息是一种公共资源，向公众提供信息是政府的义务和职责。政府信息公开可以发挥信息的经济和社会价值，提高政府管理的效率和质量。要真正认识到政府信息公开工作不是一项简单的工作，而是政府形象和公信力工程、民心工程和凝聚力量工程；要做好公务员信息公开的培训和指导，提高公务员公开的意识和甄别信息能力。

　　二、有序扩大公开的主体范围

　　虽然中央办公厅、国务院办公厅针对信息公开曾多次下发文件，公开的主体不限行政机关，但从实践中看信息公开的主要根据是《政府信息公开条例》。依照该条例的规定，公开的主体只适用于行政机关，公开的信息基本是政府的行政事务信息，党的机关部门、人大、司法机关和其他公共机构等不在其列，这些机构生成的信息也不属于公开范围。同时，尽管《政府信息公开条例》规定公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开要参照条例执行，但因相关部门尚未出台具体办法，致使这一要求流于形式。目前我国的公开主体范围过窄，既与国际通行的公开做法不相符，更重要的是违背了“所有公共权力事务信息均应公开”要求。扩大信息公开的主体范围，把行使公共权力的机构都纳入公开的主体范围，是加快推进我国信息公开制度的重要环节。考虑到信息公开是一个渐进的过程，不同的权力行使有不同特点，可以针对群众反映和需求强烈的领域有序开展。如目前应尽快把公共企事业单位的公开列为重点，完善制度，优先推进这些领域的信息公开。

　　三、科学界定免除公开事项并细化标准

　　政府信息公开的范围决定着政府信息公开的导向，是评判一个国家信息公开程度的重要指标。对政府信息公开范围通行的规定方式，是明确列举免除公开事项，而对公开事项则仅作概括规定。《政府信息公开条例》确立了以公开为原则、不公开为例外的制度，即凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，以及不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，都要向社会公开。

　　就一般意义而言，信息公开范围的宽窄，很大程度上取决于免除公开事项的多寡，具体到一项政府信息公开与否，则常常取决于是否适用或如何适用某一免除公开事项。目前有关免除公开事项规定存在的最突出问题，是免除公开事项规定不全，无法涵盖一些不应公开的事项。国际上的免除公开事项通常包括三大类别：第一类是涉及国家安全、国防与外交、经济安全和科技安全等事项的国家安全类信息。第二类是个人信息（隐私）与商业信息（秘密）。第三类是机关内部人员的规则与习惯、内部讨论意见和建议、妨碍执法的信息等公务活动正常运转类信息。比较可以发现，我们目前欠缺第三类免除公开事项规定。实践中，基于现实需要，行政机关出现了两种选择：一种是借用条例规定的其他理由，如以信息不存在、属于国家秘密为由拒绝公开。另一种是走“形式违法、实质合理”道路，自行设置免除公开事项，如规定“内部文件”、“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息”不予公开。其结果是，公众不满意，行政机关和公务员感觉别扭。除此之外，现有规定也存在着规定过于笼统、标准不清问题。对“个人隐私”、“商业秘密”这些免除公开类别只是简单提及，没有具体界定，实际操作中难以掌握。对“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”这些关键性用语既缺乏界定，也没有提供清晰的判断标准，导致各地、各机关作法不一。鉴于此，应对免除公开事项规定作出调整。改变各机关自行其事的做法，在科学界定免除公开事项的基础上，由立法统一作出规定。对免除公开事项范围的设定，既避免过于宽泛招致非议，也要根据管理实际把应当纳入不公开的事项纳入其中。而对这些事项的规定，如有可能应尽量提供操作性要求，至少应当提供相应的标准和尺度。

　　四、制定信息公开法

　　现行的信息公开规定，由《政府信息公开条例》和相关文件组成。虽然这些规定对推进信息公开发挥了积极作用，但其规定方式存在的问题是分散且权威性不足。除《政府信息公开条例》属于法律规范，其他文件政策性强规范性弱。即使是《政府信息公开条例》也只是行政法规，地位低于法律，权威性相对要低，同时它只能对政府信息公开作出规定，无法也不能涉足其他领域，导致涵盖性不够。因此，随着我国信息公开的不断深化，我们应及时总结经验，由最高立法机关制定《信息公开法》，既可以根本性解决前述三个问题，也可以加强信息公开推进力度。

　　（作者单位：国家行政学院法学教研部）　

责任编辑：墨祎