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城镇化建设的强大动力和根本保障
2014年02月20日 00:00 来源:人民论坛 作者:李 伟 字号

内容摘要:我们必须加快城镇化转型,走出一条中国特色新型城镇化道路。我们一定要按照党中央的要求,以求真的科学精神深化细化改革研究,以无畏的实干精神把各项改革落到实处,推动城镇化健康持续发展。

关键词:城镇化;保障;城市社会;城市管理;城市文化

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  过去的城镇化模式存在增长方式粗放、社会包容性不足、环境友好程度不够的问题。这种模式已与中国的国情不相适应,与新时期人民对于发展的新期待不相符合。我们必须加快城镇化转型,走出一条中国特色新型城镇化道路。否则,不仅我国的城镇化难以持续,也会大大影响我国现代化的进程

  城镇化是现代化的必由之路,它与工业化一道,是现代化的两大引擎。能否顺利推进城镇化,不仅关系到我国能否在2020年全面建成小康社会,而且关系到我们能否完成现代化的历史任务。

  改革开放以来,伴随着工业化的快速推进,我国经历了人类社会有史以来规模最大的城镇化进程。在从1978到2012年的短短34年间,我国城镇人口增加了5亿4千万左右,比目前的美、英、德、法四国人口总和还多近2千万。这个令人震撼的过程,也是城乡面貌大为改变、人民生活大为改善、社会文明程度和国家现代化水平大为提高的过程。同时,我们还应清醒地看到,这个过程,也伴随着资源特别是土地资源的过快消耗,造成了城市污染排放的快速增长,形成了社会阶层贫富及享有社会公共产品服务差距的过度分化,社会治理能力和社会稳定面临严峻挑战。这说明,过去的城镇化模式存在增长方式粗放、社会包容性不足、环境友好程度不够的问题。这种模式已与中国的国情不相适应,与新时期人民对于发展的新期待不相符合。我们必须加快城镇化转型,走出一条中国特色新型城镇化道路。否则,不仅我国的城镇化难以持续,也会大大影响我国现代化的进程。

  城镇化是一个以经济发展为基础的自然发展过程,同时也是复杂的社会发展过程,涉及到人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进乃至体制的变革。与之相对应,城镇化转型内容也十分丰富,它涉及相互制约又相互支撑的不同方面。具体来说,城镇化转型主要包括城市增长方式转型、城市社会发展方式转型、城市文化品格再塑和城市管理方式转型等四个方面的内容。这四个方面在城镇化转型中担当不同的角色,起着不同的作用。应以改革创新的思路,以重点突破、协同推进的方法,加快推进城镇化转型。

  要把城市增长方式转型作为城镇化转型的基础和核心

  城市是劳动力、资本和土地等生产要素聚集的中心,是现代经济社会活动的主要舞台。城市如何高效利用各类生产要素,以实现城市的增长,不仅关系到城市的经济发展、生态环境,还关系到整个国民经济的持续健康发展。

  城市增长方式转型的首要问题是城市经济发展方式转变的问题。过去30多年来,我国城市经济规模迅速扩张,但这种增长相当程度上是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放为代价实现的。其带来的负面影响日积月累,现已充分显现。如近年来经常连续多天覆盖中东部100多万平方公里的雾霾,就与城市经济的粗放式发展密切有关。

  面对土地等资源要素稀缺性的增强,面对日益脆弱的生态环境和人们日益觉醒的环境保护意识,必须尽快摈弃旧的发展模式,使城市经济发展转到依靠技术进步和管理创新上来。

  我国城市特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他创新资源,最应该也最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。关键是要创造鼓励创新、宽容失败的社会氛围,在发挥市场配置创新要素决定性作用的同时,更好更有效地发挥政府在制定科技规划、支持基础研究与共性技术研究、组织国家重要战略领域研发、搭建创新平台和保护知识产权等方面的作用。

  城市增长方式转型的第二大问题是城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的突出特征。2012年,我国城市建成区面积达4.56万平方公里,2002-2012年年均增加1959平方公里,年均增长5.8%,比同期城市人口年均增速快2.2个百分点。解决城市空间粗放扩张的问题,需要转变城市规划理念,使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要确立城市规划法律地位,强化其权威性、严肃性,切实转变城市建设与城市规划“两张皮”、一任领导一种发展规划、大拆大建大手笔的状况。同时,要适当提高建设用地的利用率,加大旧城低层、低密度建筑改造力度,遏制工业建设用地普遍大手大脚浪费现象;对城市建成区内闲置、空闲土地,应由地方政府及时收回,用于储备或安排其他使用。

  要把转变城市社会发展方式作为城镇化转型的关键着力点

  城市社会发展问题是全世界都没有解决好的“老大难”问题。发展中国家是这样,美、德、法、英等发达国家也是这样。发展中国家的“贫民窟”是城市病中的顽疾,久治不愈,现在看来,治理“贫民窟”似乎也没有什么灵丹妙药。甚至发达国家同样存在不少突出的社会问题。从物质条件看,美国是世界上最发达的市场经济国家,但校园枪击案的接连发生却清楚地折射出美国社会安全的脆弱性。新加坡是闻名全球的社会治理模范城市,在过去的40多年中,从未曾出现过社会骚乱。但就在2013年的12月8日,新加坡出现了严重的社会骚乱。如果说如何建立保障国家长治久安的社会发展方式是人类社会发展面临的永恒的历史难题,这并不为过。

  建立得以保障国家长治久安的城市社会发展方式,既是健康持续推进城镇化的必要条件,同时也是健康持续推进城镇化的核心内容。没有良好的社会发展方式,城市社会就难以稳定,城市各方面的发展就无从谈起。

  当前,我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期,也正处于社会文化急剧转型期,城乡之间、城市之间的大跨度人口流动,使得城市社会发展面临前所未有的挑战。

  一是大量农村剩余劳动力转入城市,在为城市经济发展带来丰富劳动力资源的同时,也在社会发展方面给城市增加了巨大压力。大量农村人口转入城市,会打破城市就业机会、城市治理、城市住宅条件等原有的平衡状态,加剧社会公共产品及服务供求关系和质量的矛盾,还由于城市新老居民间在生活水平、思想观念、行为方式上存在较大差异,社会显性的或隐性的冲突常常难以避免。

  二是与城镇化相伴随的经济结构调整尤其是我国今后可能持续较长时期的治理产能过剩、去产能化,在提高城市经济运行效率的同时,会造成较多的工人下岗,而第三产业的培育和发展也还有一个过程,这些无疑都会增大城市社会的就业压力。城市公共服务和社会保障体制的不完善,有可能将这种压力转化成社会的不稳定。

  三是城镇化过程中分工的进一步细化,在促进社会多元化的同时,也会加剧社会阶层分化,导致社会共识趋于减弱、社会凝聚力下降。由于户籍制度导致二元分割,教育、医疗和居住成本高居不下,以及政府收入调节力度不足等,城市中低收入居民特别是外来移民中的弱势群体内心往往会滋生焦虑感和不安全感,社会不同阶层的对立、排斥情况增加,凝聚力、相融性减弱。

  四是旧的城市社会治理理念和治理方式影响力减弱,新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系尚未形成。我国已处在高度开放的信息化、网络化时代,公民的知情权、维权意识、公平正义诉求等,无论在形式还是在内涵上与上世纪五六十年代相比都发生了颠覆性变化;社会管理的“去组织化”趋势明显,社会治理与过去的社会组织化管理面临截然不同的局面。社会的急剧变革打破了原有的社会秩序,社会生活中还没有形成一套新的有效规则来规范人们的行为。

  面对严峻挑战,必须加快形成与经济发展所处阶段相适应的城市社会发展方式。促进城市社会发展方式转型,要进一步增强城市的公平性、包容性,有效调节居民收入分配,逐步缩小居民收入差距,尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别;要为所有城市居民提供公平的发展机会、均等的公共服务,着力改善中低收入阶层特别是弱势群体的生存和发展状况,让老弱病残、鳏寡孤独者皆有所养;要发挥好政府主导作用,激发社会组织活力,构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境。

  要把城市文化品格再塑作为城镇化转型不可或缺的重要内容

  文化是城市的灵魂。城市文化是历史的、人文的、科学的文化在城市的凝聚,是支撑文明、复杂、高效的城市经济社会生活的基础,包括历史遗迹、建筑风貌、民风民俗、社会道德伦理和公民理性精神等。美国著名城市学家芒福德曾深刻指出,城市凝聚了文明的力量与文化,保存了社会遗产,在人类文化传播中是仅次于语言的一项最宝贵的集体性发明。

  然而,令我们扼腕痛惜、唏嘘不已的是,近些年来在我们这样一个泱泱五千年文明古国快速推进的城镇化,对城市文化来说却无异于一场“建设性破坏”。我们痛心地看到,在城市,一幢幢高楼大厦拔地而起的同时,越来越多的老城区、古建筑湮灭在钢筋水泥“森林”之间,消失于GDP高速增长数据之中,“拆旧城、建新城”、“拆真文物、建假古董”现象随处可见。例如,北京的胡同数量从新中国成立初期的3250条减少到2005年的1320条。在乡村,一座座小城镇如雨后春笋般成长的同时,记载着华夏文明历史变迁的古村落,数量从2000年的360万个减少到2010年的270万个,10年消失90万个,相当于每天消失近300个自然村落。在大拆大建之后,除了所谓“政绩”和GDP之外,我们得到的只是千城一面、甚至低俗怪异的城市风貌,是历史遗产的破坏和地域文化风格的丧失,是文化的断层和历史的割裂,或者说是严重的“城市文化病”。而这种“城市文化病”实质上是民族精神和国家文化在社会急剧变革过程中的缺失。

  “城市文化病”产生的主要原因,一是中央地方权责关系和财税关系不合理,政绩考核制度存在缺陷。在现行制度下,城市发展过度依赖土地财政,城市决策者脱离实际盲目攀比、贪大求全、求大求快,热衷于推动GDP增长,热衷于打造“形象工程”、“政绩工程”,热衷于拆旧建新。二是对城市的本质和城镇化规律认识的不足。在城市建设和发展中,过多地强调城市的经济功能,忽略了其文化、社会功能,没有把以人为本、为人们提供文明、健康、舒适的生活环境作为城镇化发展的核心,没有把城市作为人们实现精神追求、安放灵魂的田舍家园。

  实现城市文化品格再塑,关键在于围绕人的精神需求推进城镇化。一要重视人文元素、强化城市的文化功能,把城市建设成为传承文明、承载历史、寄托情感的精神家园,努力实现人与自然融为一体、传统与现代相得益彰,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。二要丰富城市规划和建设的精神内涵,以中国追求自然、和谐的建筑文化为本底,学习借鉴西方先进的建筑思想和方式方法,探索中国城市文化的新范式,使城市建设传统而不低俗、现代而不怪异。三要切实加强城市历史文化遗迹保护,重视保护与利用的结合,深入挖掘其文化内涵、社会价值和对城市发展的现实意义,唤醒沉睡的文化遗产,使之成为现代城市生活中熠熠生辉、永不磨灭的精神元素。

  要把城市管理方式转型作为城镇化转型的基本支撑

  我国城镇化的过程有着和许多发达国家、早期资本主义国家不同的环境,其城市管理也面临着与之不同的问题,其他国家的发展经验可以借鉴,但更需要依据国情、国力和发展阶段,不断探索、总结、发展。

  我国的城镇化伴随着全球化。全球化给我们带来了资本、技术、管理和市场,促进了经济发展和城镇发展,但也带来了西方某些不合国情的文化观和消费观,其在城镇化方面的重要表现就是城镇建设求洋求怪,“白宫”、“北欧小镇”、“曼哈顿”、“威尼斯”等洋地名、洋楼名遍地皆是,不仅中国人感到匪夷所思,就是外国人到了中国也似乎不知“此地为何处”。

  我国的城镇化伴随着市场化。市场化赋予了人们实现致富梦的机会,激发了人们创造收入、提高生活品质的活力,使大量农村剩余劳动力在一个较短的时间内涌到城镇。这创造了供给,也创造了需求,推动了经济的快速发展;也在很大程度上改变了城镇的风貌,体现中华民族精神和风格、记载文明古国沧桑变化的古街旧巷、古楼旧宇越来越快地从人们的视野中淡化、消失。

  我们在收获市场化带来的丰硕果实的同时,驾驭市场经济条件下城镇化发展规律的能力却没有相应提高,其在城市管理方面的突出表现是:规划缺乏刚性,建设缺乏章法,发展贪大粗放。这是不少地方交通拥堵、污染加重、贫困人口聚集等城市病产生的重要原因。

  治理城市病,把城市建设得更宜人、更美好,必须加快城市管理方式转型,要由粗放低效管理向精细高效管理科学转型,由运动突击式管理向法制化、常态化管理转型。一要加强立法,使城市管理于法有据。无规矩不成方圆,没有法律法规的约束,城镇管理就会有很强的随意性,就会杂乱无序。二要加强规划,确立规划的法律地位。要逐步实行将控制性详细规划报人大审批制度,增强规划的权威性、严肃性;要尽快实施城镇空间的“打桩定界”政策,使城镇建设不得“越雷池一步”。三要提高城市管理者的管理能力。城市管理是一项专业性、科学性很强的工作,要依法、依规有序规范进行。要着力提高城市领导者和管理人员的领导能力和业务水平,培养并逐步形成一批有现代城市管理思维、有较高城市管理水平和领导能力的城市管理者团队。四要扩大公众参与,使城市管理更能体现民众诉求。要创造条件,让公众能够通过多种途径、利用多种方式,对城镇发展的各方面公开发表意见和看法。政府应充分尊重民意,把合理的公众意见吸收到城市管理的各项工作之中。五要广泛应用现代信息技术,提高城市管理的专业化、精细化水平。要对城市地理空间进行网格化划分和实行网格化管理,加强智慧政务、智慧社区、智慧家居、智慧交通等信息系统建设,让管理者及时了解城市运行中出现的问题和问题的规模、性质,以对城市实施精准管理。

  要把全面深化改革作为城镇化转型的强大动力和根本保障

  一定的城镇化模式,总是在一定的体制环境下形成的。要建立新的城镇化模式,必须有新的体制环境。推进城镇化转型,必须加快落实党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

  一要加快完善价格形成机制,有效发挥价格在促进城市经济实现集约增长的杠杆作用。价格水平特别是资源性产品价格水平不合理是城市经济粗放增长的主要原因。要推进水、石油、天然气、电力等领域的价格改革,使其价格能充分反映资源的供求关系及资源开发利用中的全部成本。

  二要建立城乡统一的建设用地市场,有效抑制地方政府进行城市平面扩张的冲动。征地成本低是城市空间无序蔓延的重要原因。要在符合规划和用途管制的前提下,使农村集体经营性建设土地与国有土地同等入市、同权同价,缩小征地范围,扩大国有土地有偿使用范围,使土地利用价格能够充分反映土地价值。

  三要推进户籍制度改革和公共服务体制改革,强化城市和谐包容发展的基础。户籍制度“二元”和公共服务机制存有缺陷是城市社会发展诸多问题产生的深刻根源。要使有条件、有能力落户城市的农业转移人口尽快落户城市,逐步推进基本公共服务覆盖城市全部常住人口,同时随着经济的发展和政府财力的增长,不断丰富基本公共服务的内容,提高公共服务的水平。

  四要健全财税制度和政绩考核机制,激励和引导地方政府把全部精力放到推动城市科学发展上。财税制度和政绩考核制度不合理是地方政府热衷于 “形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为的根本原因。要在中央和地方政府之间建立事权和支出责任相适应的制度,完善地方税体系,增强地方可用财力,形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系和官员选拔机制。

  当然,为城镇化转型创造适宜的体制环境,还有许多其他方面的改革要推进、要落实。我们一定要按照党中央的要求,以求真的科学精神深化细化改革研究,以无畏的实干精神把各项改革落到实处,推动城镇化健康持续发展。

  (国务院发展研究中心主任、研究员)

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