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改革开放以来我国农村社会养老保险制度的发展与思考
2012年10月17日 14:35 来源:求是理论网2012年10月12日 作者:殷明 字号

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  社会养老保险制度是“国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度” [1](229)。社会保障制度应该算是社会的安全网和稳定器,直接关系到经济的发展与社会的稳定。我国是一个农业大国,农民问题特别是农村养老问题,随着我国老龄化的日益加剧,其重要性日趋明显,事关国家的长治久安。一切制度都在改革中不断调整和完善,以适应社会的发展需求。我国农村养老保险经历了一个漫长的调整和变化的发展阶段,在否定之否定的过程中前进。

  一、改革开放以来我国农村养老保险制度的发展与演进

  改革开放初期至今(截止到2011年底),我国农村社会养老保险主要经历了探索建构期(1981---2002年)和创新发展期(2003年至今)两个重要历史阶段。

  (一)探索建构期(1981--- 2002年)

  1.探索阶段(1981---1990年)

  上世纪80年代初期,为解决农民单纯依靠家庭养老的实际困难,国家开始对老年农民进行退休养老,规定凡是年满65周岁的男性社员和年满60周岁的女性社员,参加集体劳动时间累积达10年以上者,可以享受退休养老金保障制度规定的待遇。1982年,全国有将近50000人领取了养老金,额度从10元到20元之间。“养老金根据经济状况按照一定的比例由生产队和大队共同分担,资金的来源主要集中在队办企业和公益金”[2l](227)。可以说,这是我国严格意义上的最早的农村社会养老保险。

  “七五期间”,国家明确提出建立“中国农村社会保障制度雏形”的任务,以配合家庭联产承包责任制和新生育制度的顺利实施。我国民政部门在上世纪80年代就要求积极探索建立适合各地农村社会发展的保障体系。1986年,由民政部和国务院有关部委在江苏召开会议,决定根据各地农村的实际情况,因地制宜地开展以社区为单位(即乡镇、村)的农村社会保障工作,首批试点单位是一批经济比较发达的地区。1987年,民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》,农村社会保障制度在全国各地尤其是经济较为发达的农村地区铺开。据统计,该报告公布后,全国有将近200个县、市、区、旗制定了相关的政策,近1000个乡镇建立了农村社会养老保障制度。

  2.试验阶段(1991---1992年)

  1991年初,国内有条件的地区在国务院授权民政部下开展农村社会养老保险制度的试点工作。同年6月,政府进一步明确了农村的养老保险制度的试点以及改革由民政部统一负责。8月初,在山东省烟台市牟平县举行试点工作,规模较大。同年10月,养老保险试点工作会议在山东省牟平召开,确立了“从农村实际出发,坚持以保障老年人基本生活为目的,坚持以农民的自我保障为主,社会互济为辅”[3]的农村社会养老保险方案的基本思想。《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》于1992年1月发布,并于年底由民政部召开养老保险专题会议,总结试点经验。至此,农村社会养老保险在全国得到铺开并发展。

  3.推进阶段(1993 ---1997年)

  1993年,农村社会保险司成立。为了健全相对应的管理机构,1994年农村社会养老保险管理服务中心成立。农村社会保险管理处在全国将近一半的省级政府民政部门成立,近1000多个县市区建立了与之对应的管理机构,其后民政部依照国家“九五”计划,并结合试点地区经验逐步扩大试点地区,形成了以中央部委、省地县乡村的工作布局与管理体系,制度逐步向规范化、合理化迈进。农村社会养老保险制度在广大地区初步确立。

  4.萎缩阶段(1998--- 2002年)

  1998年,在全国的政府机构改革中,农村社会养老保险事务交由劳动与社会保障部负责;由于国家当时银行利率下调,致使农民投保人的实际收益未达到预期标准;又由于国家一些部门对是否由国家主管农村的社会养老保险等问题存在分歧等因素,导致一些农村社会养老保险工作一度萎缩,甚至停滞。

  (二)创新发展阶段(2003年至今)

  1.“新农保”制度的地方试点

  针对农村社会养老保险出现的新问题,国家对农村社保制度进行了新的大量有益的探索。我国农村养老保险事业进入新的历史发展阶段以十六大明确提出“建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志。2003年之后,通过政策扶持,创新制度模式,加大政府引导力度,取得了显著的成效,在山东、福建等地相继启动了新型农村社会养老保险制度的地方试点,又称“新农保”,规定由个人、集体、政府三方共同筹集资金,各地资金扶持力度持续加大。到2007年,全国将近200个县市区的5000余万农民进行了新型农村养老保险试点工作,保险基金积累近300亿,有效地保障了农村的社会稳定,促进了我国农村经济有序健康发展。

  2.“新农保”制度的中央试点

  十七届三中全会文件里明确提出:“加强健全农村社会保障体系,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。”[4]这表明中央财政正式承担农民的养老责任,第一次让亿万农民享受到国家补贴的养老生活。2009年6月,国务院通过决议,明确了新型农村社会养老保险制度。同年9月国务院发布《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》,决定从10月开展试点,范围为全国10%的县(市区旗)。新制度采取社会统筹与个人账户相结合的方式,将政府补贴、集体补助、个人缴费相结合。对确保农村居民基本生活,缩小城乡差距,乃至维护农村稳定具有重大意义,标志着中国农民向“养老不犯愁”这一梦想迈出坚实一步。但我们应当同时看到,截至目前,国家缺乏专门的社会保障立法,在确定参保对象与范围,明确政府职责、财政拨款比例、养老金发放等方面得不到有力的法律支撑。另外,在以“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”为原则的资金筹集原则下,只有少数经济条件好的诸如有集体企业的村镇才能提供有效的资金补助,很多地方只能依靠地方财政予以补贴,增大了地方财政的压力。

  二、对农村养老保险制度发展的历史评价

  经过短短几十年的发展,农村养老保险制度从无到有、从起步发展到逐步完善,对农村社会和乡村经济的发展起到了越来越大的作用。自从改革开放以来,农村养老保险经历的发展变迁主要有以下特征:

  (一)养老保险制度始终由国家和政府主导

  不论是老农保的试点推行还是新农保的出台制订,国家始终在农村养老保险制度的确立调整上扮演着主导角色。建国之初,面临国内国际的复杂环境,首要的任务就是千方百计地巩固政权。在当时的条件之下,发展经济,加紧建设是巩固新兴政权的重要保障。经济建设的首要目标是实现工业化。国家制定的工业和城镇优先发展的不对称发展战略,造成了农村甚至农民的从属地位的不平衡现象。发展首先考虑城镇建设,导致农村和农民的需求次之,不能成为决定农村养老保险制度制定的关键因素。

  (二)养老保险制度的发展由国家经济水平起点低决定

  从根本上讲,经济发展水平是真正的决定农村养老保险制度的因素。在制度的确立、出台等多个环节,政府是主导,行为主体是国家,农村农民处于被动和从属地位。新中国成立之初,国家的经济水平较低,在建立养老保障的政策上有选择性和针对性。这是现行养老保障格局形成的根本原因。经济的现实状况决定了社会保障的对象只能由部分推广到全民。据统计显示,本世纪初,我国的人均国民生产总值与欧美发达国家建立社会保障制度的经济指数持平甚至超出。随着我国改革开放的进一步深入,改革的力度进一步加大,中国社会的整体经济状况得到很大改善,参保对象在覆盖面与资金水平上有了显著提高,保障制度更加趋于合理与完善。

  (三)农村养老保险制度的发展凸显政府的惠民性

  从建国初期到改革开放前,农村养老保险的“五保供养”“集体供养”都是建立在集体经济基础之上。国家没有规定出硬性的财政支出项目,政府只是给予一定的政策扶持。以个人缴纳为主,集体的补助为辅是养老保险出资的原则。从某种意义上讲,还是农民自己给自己养老。因为没有法律的约束和保障,国家和社会也不会承担相关责任。改革开放之后,随着相关的政策法规的相继出台,农民的养老在法律层面上得到真正的保障。2009年国务院常委会通过的养老保险试点方案意味着中央财政首次对农民的养老承担责任。这一社会政策的规定,不亚于2006年正式取消延续了数千年的农业税。新型的农保让千千万万个农民得到了切身的实惠,打破了养老城乡之间的二元对立。可见,我国农村养老保险的发展过程实际就是一个从集体补贴到中央和地方财政共同补贴的发展调整过程,同时也是一个凸显与政府社会在惠民政策上发展调整的过程。

  三,农村养老保险制度存在的主要问题及应对措施

  任何一个制度的确立都会经历调整和逐步完善的发展阶段,我国的农村养老保险制度也同样遵循这条规律。现行的农村养老保险在法律的制定、配套措施的完善以及降低基金风险等方面,与我国的社会发展和广大农民的期许存在着一定的距离,面临的主要问题和解决问题的主要思路有以下几点:

  (一)建立健全相关法律体系

  法律的健全和规范是农村社会保险制度有序进行的保障与必要条件。目前,我国农村养老保险制度缺少统一完备的法律约束体系。法律的欠缺和制度的不稳定性是农村社会养老保险的一大弊端。农村社会养老保险在费用的筹集、运用以及保险金的发放等实践中,没有一个能够长期执行和稳定的法律程序和流程。据数据显示,这种依靠政策推进农村养老保险机制上的不稳定性,对农民参保的积极性带来损害,为推行农村养老保险制度产生了不良影响。因此,建立健全配套完善的农村养老保险法律制度成为当务之急。通过立法的形式来约束和执行养老保险制度,并把有关的事项通过法律的形式予以界定和规范,保证农村社会养老保险制度合理、有效、规范运作。

  为了防止非法占用、挪用社保基金,进一步规范基金的安全运作,国家应尽快出台社会养老保险基金管理条例、有关个人账户养老基金管理办法等一系列完备的法律和法规,通过法制化和制度化来保证社会保障基金的安全运行,使社保资金的使用有法可依。

  (二)提高管理水平完善配套相关措施

  农村养老保险制度不仅具有商业保险的技术难度,还有依法实施的政策难度,这对管理者的水平有着很高的要求。在农村社会养老保险实践中,由于缺乏严格的管理制度和专业从业者,加之机构设置的不健全,对养老保险制度的实施带来了挑战。

  建立覆盖农村养老保险的网上信息化平台,贯穿养老保险资金的核算、缴付、查询、记录全过程,是摆在现阶段农村社保工作当中的一个亟待解决的问题。另外,大力发展生产力,千方百计为农民创收,从“输血”变为“造血”,从根本上缓解农村社会养老保障制度的瓶颈。要加快新农村建设,进一步加大对农村的帮扶力度,优化农村产业结构。建立适应农村发展的金融组织,“整合农村金融资源,优化金融支持体系”[5],为农村提供坚实的物质基础和雄厚的资金保障。另外,要结合实际,建立健全包括医疗服务、心理疏导、游戏娱乐等项目在内的综合性配套养老服务项目。

  (三)运用市场降低基金贬值风险

  养老保险金运行的总体目标是在确保基金安全的前提下,最大限度的实现健康增值。长期以来,养老金的投资渠道过于单一,“老农保”时期,又有资金不能用于投资的硬性规定,造成农村养老保险基金的保值增值渠道得不到应有保障,丧失了基金进入资本市场的可操作性和灵活性。当面临通货膨胀率的威胁,无法实现保值增值的目的,社保资金贬值的风险会大幅提升。养老保险基金征缴之后存在的贬值预期风险,是现阶段社保基金面临的最大挑战。现行的“新农保”采取完全积累的个人账户管理机制,导致基金在保值增值上存在较大的难度。

  在符合法律法规要求的前提下,允许多种投资渠道和管理机构参与社保基金的投资与管理,引导良性的竞争机制,积极引导鼓励分散投资和资金组合,最大限度的提高资金的投资质量和降低资金的运行风险。在发展中逐渐建立和完备合理的投资决策体系和投资策略。要加强对投资机构的监督和管理机制。明确投资机构的资质组织和运行方式和日常行为。尽可能地借鉴国外的资金运作手段,保证增值,降低运行风险。

  (四)立足国情发挥家庭养老优势

  不论是“新农保”还是“老农保”,在老年人精神的关怀上没有给予足够的重视。老年人的生活保障除稳固的资金以外,还有精神的抚慰和心灵的关怀,不能简单依靠单一的物质弥补来解决。随着农村青壮年劳动力不断地变为城市务工者,加之计生政策带来的家庭小型化和低龄化,农村家庭养老的根基在逐渐动摇,“空巢老人”现象逐渐显现。坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则,发挥家庭养老的应有功效。中华民族素有崇老、敬老、养老的优良传统,千百年来以血缘关系维系的稳固的家庭关系和传统的家庭养老观念,是我国农村养老的特有优势。从长远看,传统的家庭养老和社会养老这两者在很长的一段时期之内会长期并存,互为补充。但就目前我国广大农村的实情来看,家庭养老仍为主要模式。因此,政府要加大对养老的政策宣传和适当的资金扶持,巩固旧有家庭养老的优势以及两者相互结合的养老模式。

  建立与当前以及未来经济社会发展相适应的农村社会养老保险制度,事关城乡统筹发展和社会的和谐稳定。要注重政策的制定和制度的实施与农村的生产力发展相适应,多措并举,效率优先、兼顾公平。此外,政府、社会、个人要在制度和行动上对农村养老保险给予更大的关注和支持,将惠民政策切实地落到实处,促进社会和经济的持续、快速、健康发展。

  (作者单位:中共山东省委党校教务处)

责任编辑:晓雁 

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