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新中国70年改革试点复制推广机制:回顾与展望
2020年10月31日 10:34 来源:《南京社会科学》2019年第10期 作者:张克 字号
2020年10月31日 10:34
来源:《南京社会科学》2019年第10期 作者:张克
关键词:新中国70年;改革试点;复制推广;全面深化改革

内容摘要:改革试点复制推广是中国共产党治国理政的重要方法。新中国70年来改革试点复制推广机制演进经历了典型试验、摸着石头过河、顶层设计与基层探索互动三个阶段。改革试点复制推广机制运作的主要经验集中体现为:坚持和加强党的领导;与时俱进推进理论创新;设置专门机构进行统筹协调;有效调动地方参与积极性。当前,改革试点复制推广机制仍面临试点经验难以复制推广、主体权责不清、事中事后管理不健全以及合法性困境等制度瓶颈。新时代完善改革试点复制推广机制,需要处理好顶层设计与基层探索的关系,提升运作科学化水平,扩大社会参与度,加强法治保障制度设计,优化激励约束机制。

关键词:新中国70年;改革试点;复制推广;全面深化改革

作者简介:

  内容提要:改革试点复制推广是中国共产党治国理政的重要方法。新中国70年来改革试点复制推广机制演进经历了典型试验、摸着石头过河、顶层设计与基层探索互动三个阶段。改革试点复制推广机制运作的主要经验集中体现为:坚持和加强党的领导;与时俱进推进理论创新;设置专门机构进行统筹协调;有效调动地方参与积极性。当前,改革试点复制推广机制仍面临试点经验难以复制推广、主体权责不清、事中事后管理不健全以及合法性困境等制度瓶颈。新时代完善改革试点复制推广机制,需要处理好顶层设计与基层探索的关系,提升运作科学化水平,扩大社会参与度,加强法治保障制度设计,优化激励约束机制。

  关 键 词:新中国70年/改革试点/复制推广/全面深化改革

  标题注释:本文是国家社科基金青年项目“转型期我国地方政府创新扩散机制研究”(16CZZ015)的阶段性成果。

  中图分类号D630 文献标识码A 文章编号1001-8263(2019)10-0011-07

  作者简介:张克,中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部讲师,博士。北京 100091

 

  试点复制推广机制是中国共产党在革命、建设和改革历程中探索的重要治国理政方法。1949年中华人民共和国成立以来,改革试点复制推广机制在社会主义建设、改革开放和全面深化改革进程中发挥了独特作用,是必须长期坚持和不断发展的中国特色改革方法论。习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会(领导小组)会议时多次指出,“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革”。本文以新中国70年改革试点复制推广机制的运行实践为主线,系统总结基本历程与主要经验,深入剖析体制机制障碍,指明优化改进方向,为不断完善全面深化改革治理体系提供学理支撑。

  一、改革试点复制推广机制演进的基本历程

  改革试点复制推广机制是指由中央选择若干地方探索解决改革问题的方法路径,并将成功的地方经验吸收采纳,进而在全国范围内复制推广实施的决策体制与过程。改革试点作为一种工作方法最早可以追溯到1928年毛泽东、邓子恢分别在井冈山和闽西领导的土地改革实践,毛泽东在江西苏维埃政权时期亲自确立了试点的具体工作步骤①。在中国共产党领导的新民主主义革命以及新中国成立后的社会主义建设时期,试点复制推广机制不断走向成熟定型。新中国成立后,试点、试验、示范、以点带面等术语大规模出现在党和政府各级各类正式文件中,试点复制推广机制逐渐成为新中国改革决策与执行的一项基础性制度。改革开放以来,邓小平强调“摸着石头过河”,将改革试点复制推广机制广泛运用于各类改革决策。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推进全面深化改革过程中高度重视顶层设计与基层探索的有机结合、良性互动,赋予了改革试点复制推广机制新的时代内涵。

  (一)1949-1978年:典型试验、由点到面

  1943年,毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中提出,“共产党人无论进行何项工作,都要采取一般和个别相结合,领导和群众相结合的方法”。新中国成立后,试点复制推广机制主要体现为广泛开展典型试验、注重由点到面的工作方法。1951年,周恩来在人民政协第一届全国委员会第三次会议上的政治报告中将土地改革取得成绩归功于“典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展”的工作方针。这一时期党和政府正式文件中经常出现典型试验、试点、由点到面、点面结合等术语,改革试点复制推广机制日益制度化。

  随着试点复制推广方法在各领域大规模实践,理论界开始对这一机制进行总结提炼。1953年,一篇理论文章较为系统地从实践层面总结了试点在政策制定和执行过程中的积极作用,并提出了做好试点应遵循的若干原则②。1963年9月20日,人民日报刊发社论《典型试验是一个科学的方法》,将典型试验定义为选择有代表性的个别单位进行小规模试探性的社会实践活动,为制定方针政策提供比较可靠的依据。该社论号召全党全国干部要在各项工作中坚持认真地进行典型试验,标志着试点复制推广机制正式成为新中国成立初期治国理政的一项基础性制度。令人遗憾的是,“文化大革命”期间试点复制推广机制异化为不切实际的树典型和照搬照抄,试点工作丧失了基本的规范性和科学性。

  (二)1978-2012年:摸着石头过河

  党的十一届三中全会以来,以邓小平为代表的党和国家领导人在改革开放进程中广泛运用试点复制推广机制推进各项改革,并形象地将这一机制概括为“摸着石头过河”。邓小平在《解放思想、实事求是,团结一致向前看》的著名报告中明确提出:“在全国统一方案拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾,我们要及时发现和克服这些矛盾。”党的十三大、十四大、十五大报告均强调要注重试验方法运用,十四大还将“大胆试验,创造性地开展工作”写入了《中国共产党章程》,一直延续至今。

  改革开放以来,试点复制推广机制的应用范围持续拓展、类型和方式不断创新、运作模式日趋成熟,被海内外学者视为中国改革开放取得辉煌成就的独特治理机制③。除了常见的各领域政策试点外,这一时期中国改革进程中还出现了以暂行条例为代表的立法试验、以经济特区为代表的区域试验等新类型,拓展了试点复制推广机制的适用范围。改革试点复制推广的运作模式逐渐成熟,形成了从试点选择启动到试点经验评估再到经验复制推广的政策循环。改革开放以来在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等领域实施的重大改革决策绝大部分都运用了试点复制推广机制,几乎达到了“每改必试”的程度④。

  (三)2012年至今:顶层设计与基层探索互动

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视顶层设计与基层探索互动,赋予了改革试点复制推广机制新的时代内涵。习近平总书记在十八届中央政治局第二次集体学习时指出:“摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”概言之,新时代改革试点复制推广机制的核心是要实现顶层设计与基层探索的有机结合、良性互动。

  中央全面深化改革领导小组成立后,顶层设计与基层探索互动成为党中央推动全面深化改革的重要工作方法。习近平总书记在主持十八届中央全面深化改革领导小组第七次、第十三次、第十七次、第三十五次会议时,四次专题研究顶层设计与基层探索互动的理论内涵、制度框架与政策举措。新时代改革试点复制推广机制呈现出三大特点:第一是注重上下互动。既重视改革试点的基层探索,也重视对改革进行统筹规划和顶层设计⑤,提升全面深化改革的系统性、整体性、协同性。顶层设计时要立足全局,基层探索要观照全局,充分发挥试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。第二是注重系统集成。加强改革试点的统筹力度,对关联度高、互为条件的改革试点统筹协调推进,对领域相近、功能互补的改革试点开展综合配套试点和区域试验,强化各类试点改革举措的系统集成。第三是注重机制优化。中央深改委(组)及各级改革部门建立了改革的决策机制、评估机制、统筹协调机制、督办督察机制、宣传引导机制等新的工作机制,改革试点复制推广的体制机制更加健全。

  中国共产党十八届三中全会以来中央深改委(组)部署开展了一系列重大改革试点,自由贸易试验区、全面创新改革试验区、国家监察体制改革试点等为全国改革提供了宝贵经验。通过及时将基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼,越来越多行之有效的改革举措被复制推广到全国。在顶层设计与基层探索有机互动的基础上,全面深化改革各项决策部署进展顺利,有效推动了更大范围内的制度创新。

  二、改革试点复制推广机制运作的主要经验

  经过新中国70年的不懈探索和接续奋斗,改革试点复制推广机制在继承中发展、在发展中创新,为党和国家各项事业取得历史性成就、发生历史性变革做出了重要贡献。归纳而言,70年来中国改革试点复制推广机制运作的主要经验集中体现为以下四个方面:

  (一)坚持和加强党对改革试点复制推广的集中统一领导

  回溯建党以来特别是新中国70年来的实践历程,改革试点复制推广机制起源于革命战争年代,大规模兴起于新中国社会主义建设时期,改革开放以来广泛应用于治国理政各领域,是中国共产党历经百年探索创造的独特治理经验。毛泽东在土地改革实践中亲自创造了试点复制推广机制并在新中国成立后广泛施行,邓小平在改革开放进程中将试点复制推广机制发扬光大,习近平总书记在全面深化改革进程中推动试点复制推广机制形成重大理论与实践创新。历任党和国家领导人高度重视并身体力行推动改革试点复制推广机制不断完善,这是70年来中国共产党在革命、建设和改革历程中积累的宝贵经验。

  十九大报告指出,“要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方”。习近平总书记多次强调,中国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。坚持和加强党的领导能够确保在改革事业始终沿着正确的轨道前进。改革绝不能在方向上出现颠覆性错误,党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标是完善和发展社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化。改革从来都不是一帆风顺的,破除体制机制障碍和利益固化藩篱需要坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合。改革从来都不是一蹴而就的,处理好改革发展稳定关系需要坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合。历史与实践都已证明,坚持和加强党对改革试点复制推广机制的领导是健全党对重大工作领导体制机制,确保党始终总揽全局、协调各方的重要举措,应当在深化改革中不断发展和完善。

  (二)根据时代发展推进改革试点复制推广理论创新

  新中国70年改革试点复制推广机制的理论基础经历了三次重大突破。改革开放前,以毛泽东《实践论》为代表的马克思主义认识论集中反映了改革试点复制推广机制的理论基础。《实践论》强调辩证唯物主义的认识论是“实践、认识、再实践、再认识,循环往复”的过程⑥。试点复制推广机制完整地展现了如何将实践论应用于推进改革:试点是面对不确定性的初步实践探索,对试点经验去粗取精是不断深化认识,在更大范围的复制推广试点有益经验则是深化认识基础上的再实践。

  1978年以后,邓小平“解放思想、实事求是”思想是改革试点复制推广机制新的理论基础。面对“两个凡是”思想上的桎梏和濒临崩溃的经济现状,党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。20世纪80年代,世界社会主义阵营许多国家都在实施改革开放,苏联、东欧国家选择了较为激进的“休克”疗法,最终引起社会动荡导致政权颠覆。中国在“解放思想、实事求是”思想指导下走出了一条渐进改革道路,稳妥地处理了改革、发展和稳定之间的关系。邓小平曾多次论述改革开放是一场大规模的试验,明确支持试办经济特区,鼓励改革先试点取得经验后再推开⑦。这一时期改革试点复制推广机制有效满足了推动制度创新的现实需要,同时降低了改革可能带来的不确定性和社会风险,在中国改革开放和社会主义现代化建设进程中发挥了重要作用。

  党的十八届三中全会以来,以习近平同志为核心的党中央提出了全面深化改革的系统观、整体观和协同观⑧,成为指导新时代改革试点复制推广机制的理论基础。全面深化改革是一场进入深水区的攻坚战,牵涉范围广、触及利益深,靠单兵突进和零敲碎打式的改革行不通了,需要着力增强改革的系统性、整体性、协同性。新时代改革试点复制推广机制首先要处理好“上下关系”,实现顶层设计与基层探索有机互动。既要加强顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用,也要发挥好试点为全局性改革的探路作用。其次,处理好“左右关系”,加强不同领域关联性改革方案的统筹规划和系统集成,做到横向联动、协调推进,提升改革整体效能。第三,处理好“点面关系”,支持地方试点单位根据实际需要和发展规律为面上改革创造新经验,同时建立制度化的复制推广机制,提高改革试点的针对性和有效性。

  (三)设置专门机构统筹协调改革试点复制推广实施

  新中国70年来特别是改革开放40年来的改革实践证明,设置超越部门利益的专门机构承担改革统筹协调职责尤为必要。1982年,全国人大决定设立国家经济体制改革委员会,承担改革的理论创新、总体方案设计、协调各方利益和组织试点等职责。国家体改委是新中国历史上第一个专门负责经济体制改革的决策中枢机构,主持和指导了众多影响深远的改革试点任务,对建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。进入新世纪后,国家体改委(办)撤销,相关职能并入国家发展改革委。有学者认为,2003年至2012年间中国改革进展放缓的一个重要原因就是体改委撤销导致改革缺乏有效的统筹协调机制⑨。2013年,中央成立全面深化改革领导小组及其办事机构中央改革办,2018年深化党和国家机构改革将深改组改为全面深化改革委员会。在中央深改委(组)直接领导下,全面深化改革推出1600多项改革方案,改革涉及范围之广、出台方案之多、触及利益之深、推进力度之大前所未有。

  设置专门机构指导改革试点复制推广机制具体实施主要发挥了三大功能:第一是顶层设计。全面深化改革以来,由中央深改委(组)及其办事机构牵头指导制定重大改革试点方案,有利于超越部门利益,提高改革决策的科学化水平。第二是统筹协调。深改委发挥总揽全局、协调各方作用,加强对改革的集中统一领导,对重大改革试点统筹部署、上下联动,有效解决改革试点“碎片化”问题。第三是整体推进。深改委逐步建立了改革试点评估机制,系统总结提炼行之有效的试点经验,并对在更大范围内复制推广进行督察,使相关改革协同配套、整体推进。全面深化改革时期改革试点复制推广机制主要有“规划—试点”“请示—授权”“自主—吸纳”等三种模式⑩。

  (四)有效调动地方参与改革试点复制推广的积极性

  中央向地方适度分权是改革试点复制推广机制的重要制度保障。毛泽东在《论十大关系》中提出,处理好中央与地方关系“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。党的十一届三中全会旗帜鲜明地提出要给予地方“经济计划和财政、外贸等方面更多自主权”。习近平总书记在部署全面深化改革时多次指出,“需要地方先探路子、创造经验的,中央要及时给予授权,有效调动中央和地方两个积极性”。改革试点复制推广机制从本质上看是地方在中央授权下探索具体改革路径和方法的过程与制度安排,既要赋予地方较大的改革试点权限,也要保证改革方向不偏离预期目标。此外,我国各地区经济社会发展不平衡,同一项改革试点的实施条件差异较大。不同区域的差别化探索有利于进行压力测试,让问题和矛盾充分暴露,将具有普适性的改革举措通过区域比较提炼出来。

  建立激励与约束并重的考核评价体系有助于改革试点复制推广机制的有效运作。中央有意识选拔改革的促进派和实干家到重要岗位发出了强激励信号,勇于承担试点任务并探索出经验的官员拥有更高的晋升可能性。有研究发现,在家庭联产承包责任制试验和经济特区试验中取得成效的地方官员被擢升到中央任职,20世纪90年代至21世纪初,承担改革试点任务的苏州、温州、深圳等地的主要官员相继被委以重任(11)。此外,越来越多的地方逐步建立起了改革试点容错机制。另一方面,近年来中央深改委不断完善改革督察,通过督任务、督进度、督成效,有效防止改革“空转”,确保复制推广的试点经验落地生根。一些地方尝试引入第三方评估机构对改革试点情况进行客观独立评价,提升了试点复制推广机制的科学性。

  三、改革试点复制推广机制运行面临的制度瓶颈

  改革试点复制推广机制在新中国70年辉煌历程中发挥了重要作用、取得了宝贵经验,但也要看到当前机制运行仍存在一些制度瓶颈,制约了改革试点复制推广的实施效果。

  (一)部分改革试点经验难以复制推广

  改革试点经验在全国范围内推广是有条件的,部分试点经验过于特殊化,不具有复制推广可能性。从试点生成机制分析,上级通常倾向于选择有一定工作基础、成功概率比较大的地区进行试点,过于看重试点地区的代表性,往往不能满足社会实验的随机性要求。这就导致试点地区探索的做法和经验具有强烈的地域属性,实施试点的条件过于特殊,形成的经验难以被其他区域直接复制推广。从试点单位主观能动性分析,承担试点的地区或单位容易产生心理学上的“霍桑效应”,即因意识到自己是被上级精心挑选的试验对象,进而加倍投入资源推动改革。在“霍桑效应”驱动下,试点地区探索的改革举措往往是短期行为,不具有可持续性,也难以在更大范围内复制推广。个别试点地区政绩观出现偏差,不切实际地将多个试点项目向一个单位集中,导致改革试点“盆景化”问题突出,难以形成真正有价值的试点经验。

  (二)改革试点复制推广主体权责不清

  在顶层设计与基层探索互动中,改革主体之间容易出现权责不清、权责脱节现象,导致改革责任模糊化。改革试点复制推广机制在运行中至少包含决策议事协调机构、改革专项小组、改革牵头部门、试点实施单位等多个主体。一些地区改革主体之间缺乏严格和清晰的职责边界划分标准,顶层设计、统筹规划、方案起草、具体执行、评估督察等职能配置不尽合理。有的地区改革方案设计对试点单位授权不到位,基层探索缺乏上级在突破管理权限方面的有力支持,改革创新陷入“一收就死、一放就乱”的循环往复。各级深化改革部门多与党委政策研究室合署办公,即使是单设的改革办工作力量也显不足,一些地区改革办仅能承担议事协调、会议组织等综合性事务。更具专业技术性的改革方案设计、组织试点等职能实际上由改革牵头部门(党政职能部门)承担,改革的系统性和协同性随之弱化。

  (三)改革试点事中事后管理机制不健全

  从改革试点复制推广机制的流程看,在完成试点单位选择和试点方案设计后,事中事后管理机制成为决定试点经验能否复制推广的关键因素。当前,改革试点事中事后管理机制主要存在三大问题。一是试点探索上升为顶层设计渠道不畅。顶层设计吸纳基层探索有益经验的主要途径是试点单位报送情况、上级机关基层调研、新闻媒体报道或内参等渠道,试点地区领导人的社会网络因素对试点经验纳入顶层设计的推动作用较为明显。真正能够促进上下良性互动、顶层设计与基层探索有机结合的试点经验识别选择机制及制度化路径有待完善。二是改革试点退出机制尚不健全。从中央到地方部署了大量改革试点项目,但实践中相当一部分效果不佳的改革试点没有及时清理规范。改革试点准入后缺乏明确的退出机制,一些任务进展缓慢、到期没有完成的试点项目长期存续,消耗了大量公共资源。三是从改革试点到复制推广进度滞后。一些好的试点做法经验经过层层上报把关审核后,变成了中规中矩的汇报材料,失去了创新价值。甚至有个别部门和地区借试点之名对涉及自身利益的改革举措施行“软抵制”,阻碍了改革全面铺开向纵深推进。

  (四)改革试点复制推广面临合法性困境

  改革试点与全面依法治国的关系是一组始终无法回避的矛盾。党的十四届三中全会就曾提出:“改革决策要与立法决策紧密结合,立法要体现改革精神,用法律引导推进和保障改革的顺利进行。”全面深化改革以来,习近平总书记强调“重大改革要于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来”。然而,当前改革试点仍面临一些合法性问题。近年来,经立法机关授权的重大改革试点主要包括国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革等。在实践中仍有许多试点未经立法机关授权突破了现行法律规定,试点存在合法性瑕疵,亟须授权追认。另一方面,一批明显落后于改革发展实际的法律法规修改进度较慢,不能适应日新月异的改革创新需要,不利于调动试点单位和基层探索的积极性。此外,还有一些需要通过立法完善体制机制的改革决策不能及时得到法治保障,影响了改革试点复制推广的实施进度。

  四、新起点上完善改革试点复制推广机制展望

  回首新中国70年发展历程,坚持和完善改革试点复制推广机制是中国共产党治国理政的宝贵经验。站在新的历史起点,全面深化改革各项任务依然艰巨繁重,改革试点复制推广机制在科学推进全面深化改革事业中发挥着更加重要的作用。当前和今后一段时期,需要在全面深化改革进程中强化对“改革推进方式”的改革,着力在以下五个方面改进和完善改革试点复制推广机制。

  (一)处理好顶层设计与地方差别化探索的关系

  顶层设计与基层探索有机互动是全面深化改革的重要方法,改革试点复制推广机制是实现顶层设计与基层探索有机结合的具体制度路径。当前,迫切需要廓清理论认识上的一些误区,正确处理好顶层设计与地方差别化探索之间的关系。首先,顶层设计与基层探索不是替代关系,而是互为补充、有机统一的。有一种论调认为,全面深化改革时期不再需要“摸着石头过河”了,改革方法运用的重点是顶层设计。实际上,十八届中央深改组三十八次会议公报中,总共出现改革试点的表述208次,平均每次会议提及5.5次。习近平总书记多次主持会议专题研究改革试点方法论问题,提出了一系列新理念新思想新论述。必须清醒地认识到,顶层设计与基层探索是辩证统一的,在全面深化改革进程中二者不能偏废任一,要通过体制机制改革使之有机结合、良性互动。其次,顶层设计与基层探索的核心任务各有侧重,应当充分发挥两者特点和优势,形成上下协同联动的改革合力。顶层设计主要解决改革试点总体方案的系统性、关联性问题,提出改革任务的宏观目标和基本原则,宜粗不宜细,不搞“一刀切”。基层试点的主要任务是探索完成改革任务的具体路径和方法,将改革的目标和原则与基层实际相结合,充分暴露问题进行压力测试。只有将顶层设计与基层探索充分结合,才能发挥改革试点复制推广机制的整体效应。

  (二)提升改革试点复制推广机制科学化水平

  改革试点复制推广机制从流程上可以划分为试点遴选、方案设计、试点探索、绩效评价、推广运用等关键环节,构成了完整的公共政策循环系统。加强对改革试点复制推广若干关键环节的制度设计,有助于提升改革决策与执行的科学性。试点遴选要树立随机社会实验理念,根据东中西部地区、经济社会发展水平、前期改革基础等条件作出差异化遴选,同一项试点任务一般应选择两家以上试点单位进行对照比较,同一试点单位同期不宜承担多项关联性较弱的试点任务。试点方案设计要充分尊重试点单位意见,主要由试点单位负责起草方案,上级改革部门负责组织方案论证并对方案的方向性、创新性等内容进行审核。涉及地方和部门自身利益调整的试点任务可直接由改革部门起草论证方案,以保证改革方案的独立性。试点探索阶段要充分赋予试点单位改革方案权限范围内的自主权,因地制宜根据地方实际情况选择具体路径和方法。改进上级领导方式方法,合理设置试点工作保护期,在此期间减少上级对试点单位不必要的干扰和督察。建立上下级之间的改革试点工作需求反馈机制,做到“无事不扰”“有求必应”。对改革试点绩效评价要转变单纯依靠自上而下评价的传统模式,综合运用上级评价、交叉评价、第三方评价等多种方式,定性与定量评估相结合的方法,构建改革试点绩效评估体系。健全改革试点退出机制,定期清理规范各级各类试点项目,逾期未实现试点目标的坚决退出,不再保留试点方案赋予的先试先行权以及相应的配套政策和资源。建立试点经验推广运用制度,探索基于创新性、持续性、适配性等维度的复制推广试点经验选择标准。高度重视试点经验推广运用后的结果反馈,并据此持续改进优化全局性改革方案。

  (三)扩大改革试点复制推广机制社会参与度

  当前,改革试点复制推广机制要充分吸收借鉴历史上国内外改革实践的有益经验,由政府主导型改革逐渐转变为社会参与型改革,为全面深化改革事业注入源源不断的动力。第一,建议在国家层面组建全面深化改革专家咨询委员会,为重大改革试点任务提供全过程的咨询支持。可根据经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革等专项小组业务范围,有针对性地公开遴选具有国内外影响力、有意愿投身改革事业的专家学者组建咨询委员会。专家委员可根据需要列席全面深化改革委员会会议,承担重大改革方案咨询论证工作,为改革试点复制推广提供理论和技术支撑。其次,加强各级改革部门骨干力量的选拔任用,将更多具有专业能力的人才充实到深化改革一线。结合干部交流相关规定以及公务员聘任制改革实践,灵活采取委任、聘任、挂职等多种方式面向高等院校、科研院所等事业单位和国有企业选拔使用专业技术人才,提升改革试点复制推广的专业性。第三,坚持开门搞改革的优良传统,建立吸纳企业家代表、NGO和社会公众参与改革进程的制度通道。在改革试点复制推广的事前、事中、事后阶段增加社会参与环节,有效调动各类主体投身改革的积极性,让改革方案更具含金量,让企业和人民群众有更多获得感,在全社会凝聚起推动改革的强大气场。

  (四)加强改革试点复制推广机制法治保障

  党的十八届四中全会以来,突破现行法律法规的重大改革试点须按照法定程序作出授权成为全面深化改革的一项重要原则。2015年修订的《立法法》规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”在此背景下,改革试点复制推广机制还需要细化法治保障制度设计,提升法治化水平。第一,根据《立法法》精神制定全国人大及其常委会授权改革试点相关工作规程。明确重大改革试点授权决定的程序,对授权改革试点的目的、事项、范围、期限等内容作出具体规定。在授权规定中增加对改革试点必要性、正当性、目的性以及社会稳定风险评估情况的说明。第二,加强对改革试点方案的合宪性合法性审核。建议全面深化改革委员会办公室与全面依法治国委员会办公室建立常态化法治保障协同机制,强化立法与改革决策的有效衔接,针对改革试点不同情形分类提出法治化方案。第三,及时推动改革试点成熟经验上升为法律法规。定期评估改革试点复制推广成效,将经过一定时间和实践检验行之有效的改革创新举措转化为法律法规,最大限度固化改革成果。

  (五)优化改革试点复制推广激励约束机制

  完善激励与约束机制有利于调动各方在改革试点复制推广机制中的工作积极性、主动性和创造性,促进形成担当作为、竞相改革的良好氛围。个人激励方面,应当旗帜鲜明地将承担改革试点任务情况作为地方干部选拔任用的重要导向,为勇于改革、善于改革的干部撑腰鼓劲,形成明确的正向激励效应。组织激励方面,建议将改革试点复制推广实施情况纳入国务院对落实有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的地方进行激励支持的制度框架,创造可复制推广经验的试点地区和单位可根据领域享受共计30项督查激励措施。加快制定出台全面深化改革试点容错纠错机制规范性文件,促进形成允许改革有失误、但不允许不改革的社会共识,为改革创新提供制度保障。对在试点中因经验不足、情况复杂出现错误的干部要给予支持鼓励,对因触动固有利益格局而遭到诬告陷害的干部要及时进行澄清正名。此外,也要强化制度约束,确保改革试点复制推广各项部署落地生根。优化改革督察问责功能,既要督改革进度也要督改革成效和职责履行。通过对重大改革试点任务的督察,及时发现总结试点地区创新举措和鲜活经验,以点带面推动有价值的改革举措向更大范围复制推广。健全督察问责机制,对整改落实不到位、不作为的责任主体依据党纪国法进行严肃处理,提高改革督察的权威性和执行力。

 

    参考文献:

  ①韩博天:《红天鹅:中国独特的治理和制度创新》,中信出版集团2018年版。

  ②刘子久:《论试点》,《学习》1953年第10期。

  ③韩博天、石磊:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》,《开放时代》2008年第5期。

  ④周望:《“政策试验”解析:基本类型、理论框架与研究展望》,《中国特色社会主义研究》2011年第2期。

  ⑤王东京:《顶层设计的动力、主体与政府改革》,《改革》2014年第5期。

  ⑥《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版。

  ⑦《邓小平文选》第3卷,人民出版社2001年版。

  ⑧习近平:《习近平关于全面深化改革论述摘编》,中央文献出版社2014年版。

  ⑨魏加宁、王莹莹等:《改革方法论与推进方式研究》,中国发展出版社2015年版。

  ⑩郁建兴、黄飚:《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》,《政治学研究》2017年第5期。

  (11)Chien,Shiuh-shen,and Litao Zhao.Cross-regional Cadre Transfer and Local Economic Development:Evidence from Jiangsu,China.East Asian Institute,National University of Singapore,2007.

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