（作者单位：中国社会科学院）

　　改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，改革的内容主要集中在产权和公司治理两个方面。产权的制度安排决定了企业组织管理的制度及其效率，合理的产权安排有利于形成有效的企业治理机制，因此，产权改革是国有企业改革的基础和主线，而40年的改革探索与实践也表明，建立现代企业制度，不进行产权改革是根本行不通的。

　　一、国有企业产权改革的演进与逻辑

　　产权，不同于所有权，它是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，其本质是界定人与人之间的关系。产权改革就是改变资源的所有权、使用权、收益权和转让权在界定、执行与流转方面的制度安排，使其更有利于实现最优配置。

　　1.国有企业产权改革：演进阶段与主要成就

　　根据产权和产权改革的定义，我国国有企业的产权改革实际上从1978年改革开放伊始就已开展，大体上可以划分为两大阶段：第一阶段是1978～1992年，以经营权改革为主题，主要内容包括扩大企业自主权、承包制等；第二阶段是1992年至今，以所有权改革为主题，主要内容包括建立现代企业制度、股份制改革、混合所有制改革等。根据改革主题实施的深度，还可以将这两大阶段再细分为四个阶段：(1)1978～1986年，国家开始承认企业的使用权和收益权，并开始放权让利；(2)1987～1992年，国家进一步转变企业经营机制，推进两权分离，此时企业拥有比较完全的使用权和一定的收益权；(3)1993～2001年，国家提出开启产权制度改革，并以此建立现代企业制度，该时期单一的国有所有权开始松动；(4)2002年之后，企业进行股份制改造，所有权日益多元化，特别是2013年党的十八届三中全会提出分类改革的思想，通过发展混合所有制经济将国有企业产权改革进一步引向深入。

　　经过四十年的产权改革，我国的国有企业在制度活力方面，通过公司制、股份制改革，初步建立起现代企业制度，多数国有企业已经成为自主经营、参与竞争的市场主体，成为市场经济体制下的“新国企”。在经营水平方面，随着经营机制的改革，国有企业日益成为适应社会主义市场经济的重要主体，企业的经营管理水平及其运作效率有了明显提升。在竞争力方面，由于体制机制的理顺，国有企业中已涌现出不少优秀企业，通过自身跨越式发展在国际市场上拥有了一定的支配力和话语权。

　　2.国有企业产权改革：内在动因与理论机制

　　我国国有企业的产权改革一直遵循渐进式原则。改革开放初期，我国经济的重要症结之一就是国有企业低效率。从理论上讲，国有企业是国家将企业委托给企业管理人员经营，两者之间的信息不对称和利益不一致产生了委托—代理问题，因此必须调整国家与企业责权利关系。这一时期的“放权让利”和“两权分离”就成为委托人在面临代理人参与约束和激励相容约束条件下最优化效用的明智选择。相关政策举措在明确国有企业利益主体地位，调动企业和职工的积极性等方面确实起到了一定的积极作用，但从某种意义上讲是“治标”而非“治本”，因为即使如此，国有企业的低效率仍然广泛且不同程度的存在。

　　我国的国有企业在初步解决了“放权让利”和“两权分离”之后最根本的问题就是在某种程度上具有制度内生性的剩余控制权和剩余索取权配置的矛盾。一方面，实际的剩余控制权与剩余索取权配置分离。从法律上讲，国有企业属于全民，作为全民的代理人—政府成为了实际剩余索取权的拥有者，而实际的剩余控制权则掌握在国有企业的高管或是上级主管官员的手中。两者的分离不仅使国有企业高管失去了努力工作获取剩余收益的动力，而且也导致了业绩压力的缺失，造成激励不相容。因此，20世纪90年代以来，我国产生了多轮产能过剩，不少地区出现了大量的“僵尸企业”，债务风险亦愈演愈烈。另一方面，名义的剩余控制权和剩余索取权执行成本过高。法律赋予的国有企业名义剩余控制权和剩余索取权属于全民，但现实中由于程序链条相对复杂以及集体选择的困境，名义上的剩余控制权和剩余索取权很难真正执行，从而进一步强化两者分离带来的负面后果。因此，在1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标基础上，1993年党的十四届三中全会提出国有企业要构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，自此国有企业产权改革拉开了所有权调整的序幕。

　　总的来说，我国国有企业进行产权改革的必然性源自于国有产权的基本缺陷，主要体现在两个方面：一是公共性。国有企业作为一种强制性的政策工具而存在，其主要职能在于实现宏观调控、产业发展、社会福利最大化以及保障国家安全等，因而严重影响了产权的激励和约束。二是垄断性。公共性和投资主体的单一性产生了垄断性，虽然较好地保证了政策目标的实现，但是扭曲了要素价格，出现了资源错配，干扰了竞争秩序。这也成为我国开展对外经贸谈判过程中时常被关注的焦点问题。我国产权改革的目的就是解决国有产权基本缺陷导致的外部性问题。产权作为主体对财产所拥有的一组权利，具有可分割性和可转让性，通过产权安排的调整优化可以约束和阻止逆向选择和道德风险，从而避免外部性侵害。

　　二、放权让利，激发国有企业发展活力(1978～1986年)

　　改革开放之前，我国与苏联一样实行的是高度集中的计划经济体制，国有企业缺乏经营自主权，依靠国家指令性计划进行生产，所有如资金、土地、人员等生产要素及产品均由国家统一分配、调拨和销售，盈亏也都由国家负责，这种行政式管理国有企业违背了市场规律，不但使得企业积极性明显受挫，而且也造成供需数量及结构出现矛盾。因此，国有企业长期处于低效率的运行状态，社会生产力的发展也受到严重制约。

　　1.扩大企业自主权：明确改革方向

　　为了解决经济短缺问题，激发国有企业的发展活力成为改革的重点。通过决策层对国外经验的借鉴以及社会各界的深入讨论，大家将当时体制弊端归结为企业管理体制的问题，即企业没有作为市场主体获得相应的经营权和收益权。因此，在改革的酝酿阶段，自上而下都将关注焦点集中在扩大企业自主权上。

　　从实践来看，这一时期的改革探索首先在地方开展试点，并自下而上，通过中央指导在全国推广。扩大企业自主权的改革试点最初源于四川。1978年10月，宁江机床厂、重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都县氮肥厂、南充丝绸厂成为6家最先“吃螃蟹”的企业，在实现当年增产增收目标的前提下，允许企业提留少量利润和给职工发少量奖金。之后召开的党的十一届三中全会明确指出，我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权，重视价值规律的作用，充分调动干部和劳动者的生产积极性，认真解决政企不分、以政代企的问题。自此，国家拉开了国有企业改革的序幕。从产权层面来看，国家此时已经开始承认企业应具有经营权和一定的收益权。1979年5月，国家经委等部门牵头进一步选择首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等京津沪的8家企业进行扩权改革试点。中央相继出台了一系列扩权让利的文件，1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，明确了企业应该具有生产计划权、产品销售权、利润分配权、劳动用工权、资金使用权、外汇留成权及固定资产有偿占用制度等。经过多地多企多年的试点探索，1981年国家开始在所有国营工业企业中全面推广扩大企业自主权改革。1984年，国务院下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，再次扩大了企业在生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资资金使用权、联合经营权共10个方面的自主权。

　　2.利改税：创新让利形式

　　让利体现了国家对于企业收益权的承认。为调动企业和职工的生产积极性，国家最初采取的是改变统收统支的制度，设立企业基金的办法。1978年4月，中央制定了《关于加快工业发展的若干问题》，正式提出设立企业基金。同年11月，国务院在《关于国营企业试行企业基金的规定》中进一步明确了企业基金的提取前提(完成年度计划指标)、规模比例(职工全年工资总额的0.5%～5%)以及主要用途(用于职工福利基金和奖金)。

　　随着扩大企业自主权改革的深入，后来逐步用“利润留成”替代了“企业基金”，即允许企业实行利润留成，减少企业上缴利润，赋予企业一定的收益权，并将资金的使用途径扩大到企业的生产经营活动。

　　利润留成在调动企业生产积极性的同时也出现了企业多占、财政难保等问题，山东率先在部分企业中试行利润包干。1981年，国家出台了《关于实行工业经济责任制的若干意见》，在全国迅速推广以利润包干分成为主要内容的工业经济责任制。核心思想是企业在完成国家上缴利润任务后，余下部分实行全额留成，后来逐步改为基数利润留成加增长利润留成，形成奖罚分明的激励机制。

　　但很快工业经济责任制的弊端也日益显现，主要表现在两个方面：一是企业利润基数难以科学、公平地确定，二是国家财政收入的稳定性受到严重影响。1983年，中央决定用“利改税”取代工业经济责任制。“利改税”的实行也经历了试点的过程，总体来说分为“两步走”：第一步从1983年1月～1984年9月，采用利税并存，主要对有盈利的国营企业征收所得税，大中型国营企业交纳所得税后的利润剔除合理留成外以递增包干、定额包干、固定比例、调节税等形式上交国家，小型国营企业交纳所得税后自负盈亏，对于税后利润较多的再上交一部分承包费；第二步从1984年10月～1987年6月开始，全面过渡到以税代利，将国营企业需向国家上交的利润改为以11个税种的形式向国家纳税。

　　3.以“放权让利”为主题的产权改革初现成效

　　“放权让利”是我国国有企业改革的伊始，也是国有企业产权改革的初步探索，其本质是国家对于国有企业作为独立经济主体应具有一定的经营自主权和收益权的承认。虽然改革并不容易，面临了来自地方、企业以及财政部门等多方的阻力，但是产权改革迈出的第一步还是取得了明显的积极效果，有资料显示，1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1%，不但扭转了财政赤字，而且还使职工实际工资增长了7.5%。开展扩权试点的企业在产值、利润等经济业绩方面远超未参与试点的企业。

　　三、两权分离，转变国有企业经营机制(1987～1992年)

　　第一阶段的“放权让利”改革，虽然使得企业活力得到了一定的增强，但并未真正实现搞活企业的目标。改革过程自始至终都受到当时体制的掣肘，一些下放给企业的自主权被中间环节截留；同时，由于“放权让利”本身与国家宏观计划管理之间的矛盾以及企业权、责、利结合的政策设计的不合理还在一定程度上造成了经济混乱。因此，国家提出要将改革重点放到转变国有企业经营机制上。1984年召开的中共十二届三中全会明确提出将全民所有制企业所有权和经营权适当分开，扩大企业自主权的改革告一段落。“两权分离”仍然是以企业经营权为主题的产权改革，通过这一时期的实践，国有企业基本上拥有了比较完全的经营权和一定的收益权。

　　1．“两权分离”：“放权让利”的进一步深化

　　“放权让利”的改革实践让国家看到了宏观管理体制上的弊端，1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》这一指导当时我国经济体制改革的纲领性文件，核心思想是指出改革的基本任务是建立具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制，促进社会生产力的发展，要在坚持社会主义公有制的基础上，自觉运用价值规律，有计划地发展社会主义商品经济，要逐步建立合理的价格体系，充分重视经济杠杆的作用。

　　党的十二届三中全会还进一步对国有企业改革提出了更为具体的要求，即增强企业活力，尤其是增强国营大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，要把全民所有制企业的所有权和经营权适当分开，使企业真正成为相对独立的社会主义商品的生产者和经营者。同时，建立多种形式的经济责任制，在社会主义全民所有制经济占主导地位的前提下，长期坚持发展多种经济形式和经营方式。

　　但是，20世纪80年代末我国出现了严重的通货膨胀，延缓了以“两权分离”为方向的产权改革进程，有学者亦将这一时期称为改革的徘徊期。由于国有工业企业出现大面积亏损，“三角债”日益泛滥。这也进一步凸显了推动国有企业以所有权和经营权分离为主要内容的经营机制转变的重要性。1991年，我国国民经济和社会发展“八五”规划中，再次明确企业经营机制转变的目标是实行政企职责分开，所有权和经营权适当分离，建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制。1992年，国务院出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》也再次确定了国有企业改革是经济体制改革的中心，并规定了企业应具有的经营权内容。

　　2.承包经营责任制的全面推行

　　为了推动国有企业“两权分离”改革的落实，1986年，国务院制定了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，着重提出推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年，《政府工作报告》指出，要根据所有权与经营权分开的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的经济实体。对于不同行业和企业灵活确定合理的经营方式，如小型企业可以推行承包、租赁责任制；大中型企业可以根据企业的不同情况，实行多种形式的承包经营责任制，用签订合同的办法明确规定企业主管部门与企业经营者和职工集体之间的责、权、利关系。

　　承包经营责任制是通过合同的形式把国家与企业的责任、义务以及双方之间的分配关系确定下来，实行“包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补”的原则。由于承包经营责任制给予了企业较为完全的经营权和一定的收益权，企业的责、权、利得到了较好的结合，这对于原先国有企业的激励机制而言是一种完善。与20世纪80年代初“让利”大背景下确保财政收入的经济责任制相比，这一时期的承包经营责任制是一种企业管理模式，它由纯粹的承包上缴利润变成承包多项投入产出指标。1988年，国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》从承包经营责任制的内容、形式、合同、双方权利和义务、企业经营者、承包经营企业的管理等方面对承包经营责任制进行了进一步规范。

　　为了配合承包经营责任制的开展，国家还进行了两项改革，分别是推行完善厂长负责制以及发展横向经济联合，鼓励建立企业群体和企业集团，但这两项改革并不属于产权改革的范畴。此外，除了承包经营责任制，我国还积极开展了转换企业经营机制不同形式的探索，如租赁制、股份制。其背景就是承包经营责任制在取得了短暂的成功之后问题逐渐暴露出来。