疫情应对体现了一个国家在人民基本健康权利保障领域的治理体系与治理能力现代化水平。中国针对大型疫情展开的防疫工作正是“以人民为中心”的群众基本健康权利保障事业的有机组成部分。 

　　2020年，中共中央、国务院出台了《关于深化医疗保障制度改革的意见》，其中明确提出，要“坚持以人民健康为中心，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次医疗保障体系”。这标志着党和国家进一步强调防大疫并非一项突发性的临时任务，而是人民基本健康权利保障体系中的有机组成部分。人民基本健康权利保障体系不仅是根治常见病症的“钥匙”，也是应对重大疫情发生的“防火墙”。在实际情况中，人民群众不仅要有办法应对常见疾病的侵袭，而且要能够克服突发性疫情的冲击，这就使得防大疫和克常疾共同构成了一体化的人民群众健康权利保障体系，前者负责预防并应对突发疫情，后者负责保障常态时的人民群众健康。防大疫和克常疾都属于国家保障人民基本健康权利事业的有机组成部分，它是一种“平战一体”的制度设计。 

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了“卫生健康体系更加完善，人均预期寿命提高1岁”的人民群众基本健康权利保障目标。要实现这一目标，就要在继承各类保障人民群众基本健康权利的政策经验和实践经验基础上，推进中国农民基本健康权利保障体系建构。在政策经验中，中国农村防大疫和克常疾无疑涉及人口最多，其实践经验对当前中国完善医疗体制改革、实现“健康中国”具有重要价值。 

　　一、农民基本健康权利保障体系建构事业的发展历程 　　 

　　回溯历史，中国在农村防大疫和克常疾事业中从未停下探索的脚步，有效保障了广大农民的基本健康权利。然而，当前学界对此事业的回溯往往采用二分模式，要么集中探索不同阶段农村“克常疾”的各类医疗保障政策的变迁，要么只专注回溯农村“防大疫”的应急管理政策变化。这两种做法虽然能够把握两类政策的演进状况，但却未意识到中国农村“防大疫”政策与“克常疾”政策本身是保障农民基本健康权利事业的有机组成部分，以二分思维来理解显然存在一定的片面性。为了突破此种回溯弊端，本文拟以整体思维，对中国防大疫和克常疾，建构农民基本健康权利保障体系的发展历程进行系统回顾，以把握其发展的规律性。 

　　（一）初步探索阶段（1949—1958） 

　　中国农村防大疫和克常疾的农民基本健康权利保障事业萌芽于革命根据地时期。1927年10月，井冈山革命根据地政府为了根治大疫疟疾和流行痢疾，创建了茅坪医院和红军小井医院，其他根据地纷纷仿效井冈山的做法，建立了一系列为民、为军服务的公立医院，在大疫被遏制之后，这些医院尽一切可能以免费、半费的方式为农民群众提供医疗健康服务，克服常见疾病。1933年，中华苏维埃共和国中央内务人民委员部颁布了《卫生运动纲要》，在根据地全面开展了卫生防疫运动，在防大疫之后，根据地很快便将防大疫力量转化为为群众看病保健康的常规公共卫生机构。1944年，为了帮助群众克服伤寒、回归热等大型传染病，中国共产党领导的边区政府创办了卫生合作社，它们动员民众团体和个人以入股形式来应对大型疫情，在大疫被遏制后，合作社便转型为日常性医疗保障机构。卫生合作社很快在革命根据地扩散开来，解放战争开始后，随着解放区的扩展，卫生合作社迅速扩展到了全国。 

　　新中国成立后，国家在根据地经验的基础上，开始在全国范围内开展大规模专项卫生整治运动，该工作取得了显著成效，1952年较1950年全国的天花发病率减少了90%，鼠疫发病率减少了78%，其他各类大型传染性疾病均再未出现较大范围传播。1951年，毛泽东对时任中央人民政府卫生部副部长贺诚上报中央的《二十一个月来全国防疫工作的综合报告》给予了批示：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。”这是毛泽东第一次对防大疫、克常疾事业作出批示，将防大疫与克常疾保障普通疾病一体化地纳入了中国的卫生政策体系。 

　　1952年，入侵朝鲜的美国军队企图通过人为制造大型疫情来阻止中国人民的抗美援朝事业。敌人的人为疫情与自然疫情交织在一起，增加了防大疫的难度。在这样的情况下，中央防疫委员会向各大行政区及各省、市、自治区人民政府发布了反细菌战的指示，把全国划分为紧急防疫区、防疫监视区和防疫准备区，要求各地根据实际情况，发动群众订立防疫公约。由于此次防大疫工作属于全国性参与的集体行动，故而中央人民政府将其命名为“爱国卫生运动”，并将其纳入中国保障人民基本健康权利事业。此后，爱国卫生运动转化为了保障群众基本健康的日常性公共事业，其防大疫与克常疾的功能同时存在。 

　　在初步探索的过程中，国家充分吸纳了革命根据地政府的公共卫生政策经验，将革命期间形成的群众与政府心连心的组织记忆充分激活，使得群众与政府产生了极高的集体行动效果，在物质条件较为贫乏、各项卫生制度尚待完善的时代以极小的投入取得了巨大的防大疫和克常疾效果，有效保障了人民群众的基本健康权利。然而，爱国卫生运动毕竟具有浓厚的专项治理属性，虽然它也带动了一批与大疫相关的常见疾病的应对，但却很难兼顾与疫情毫无关系的普通疾病，使得部分农民的基本健康权利难以得到有效保障。为了解决此问题，山西高平县米山乡在1955年建立了首个由农村社员、医务人员和农业生产合作社共同筹资的“合医合防不合药”保健站，群众只需缴纳二角钱即可免费享受防大疫和克常疾的保健服务。“米山模式”开创了互助合作医疗的先河。1957年，卫生部在《关于加强基层卫生组织领导的指示》中明确规定，“农业合作社举办的保健站，是农业生产合作社的卫生福利事业机构，也是农村基层卫生组织之一”，此后，互助合作模式在全国迅速推广，标志着新中国防大疫克常疾的农民基本健康权利保障事业进入了第二阶段。 

　　（二）全面推进阶段（1958—1982） 

　　1958年，互助合作模式的推广搭上了“人民公社运动”的快车。山西省稷山县在普及互助模式中逐渐形成了“农村卫生的一面红旗”。1959年，卫生部党组在稷山县召开总结推广“稷山模式”的“全国农村卫生工作会议”。1960年，中共中央转发了卫生部党组《关于农村卫生工作山西稷山现场情况的报告》及其附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，要求各地参照执行。该文件指出，“稷山模式”的特征在于：“即现在各地所说的‘保健费’的办法，或‘合作医疗’”。在国家的推动下，绝大多数农村迅速建立了“医社合一”的农村合作医疗制度，这意味着中国农村防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业全面推开。 

　　20世纪60年代后期，由于不同程度地急躁冒进、自然灾害等的影响，第一阶段已经被集中歼灭的大型疫情在中国农村又出现了一定程度的回潮。为了再次防大疫，保障广大农民的健康，国家开始恢复革命根据地时期和爱国卫生运动中防大疫的做法。在重燃的大疫得到遏制后，国家开始探索让防大疫、克常疾的农村合作医疗事业“动起来”的模式，不强求必须拥有合作医疗的形式，转而追求能够通过合作、互助，以“把问题解决在当地”的合作医疗实质，来为农民诊治各类常见疾病并预防大型疫情。这种探索包括启动“赤脚医生”制度与继续推进合作医疗。1968年，毛泽东亲自批转了湖北长阳县乐园公社合作医疗的经验，作出了“合作医疗就是好”的批示。1968年至1969年，《人民日报》用了几乎一年时间，连续组织了23期“关于农村医疗卫生制度的讨论”，甚至将合作医疗上升到了“继续革命”的高度。这些讨论充分肯定了合作医疗防大疫、克常疾的优越性，它有效融入了赤脚医生制度，开始以新的务实模式出现。到1976年，全国90%以上的农村都成立了合作医疗组织，最终形成了融合三级防大病与保常规的医疗保障网络，农村合作医疗参合率高达90%左右，基本上实现了“小病不出村，大病不出乡”的农民基本健康权利保障目标。1978年3月，第五届全国人大第一次将“合作医疗”写入修订通过的新《宪法》，成为国家的基本制度。 

　　在全面推进过程中，中国克服各种困难，开创了具有鲜明社会主义属性的合作医疗制度，其主基调在于“克常疾”，同时以“保基本”的形式来预防大疫情。它根据当时国家的生产力状况，在贯彻人民平等享有基本健康权利的社会主义本质基础上，国家、地方、集体、农民个人共同承担责任，以较高的集体行动能力推动了防大疫、克常疾工作的开展，较好保障了广大农民的基本健康权利。世界银行和世界卫生组织高度称赞了合作医疗事业，认为它创造了“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。国家在1982年开始了改革与调整，这标志着中国防大疫克常疾保障农民基本健康权利事业第三阶段的到来。 

　　（三）分散探索阶段（1982—2003） 

　　1982年召开的全国卫生厅局长会议指出：“由于我国农村经济发展不平衡，实行什么样的医疗制度，办不办合作医疗，办什么样的合作医疗……不能用行政命令的办法去硬性推行某种形式的医疗制度。”时任卫生部部长钱信忠提出：“医疗收费制度可以是多种形式的合作医疗，也可以看病收费。”这些探索体现了中国农村防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业开始由“一盘棋”性质的合作医疗向各地分散摸索转变。 

　　在20世纪80年代，随着各地农业合作社拥有的集体资金逐渐耗尽，各地防大疫和克常疾工作均无法有效展开。为了突破这种窘境，国家做了多方面探索。1988年，卫生部政策与管理研究专家委员会对中国20个县的62571名农民进行了深入调查，发现开展健康保险是解决农民基本健康权利保障的有效方式。20世纪90年代，各地开始积极探索市场经济条件下与本地契合的农村防大疫克常疾事业的新模式。1990年，江苏省决定在全省范围恢复和发展合作医疗，山西省也颁布了《发展农村集资医疗保健制度的试行办法》，努力恢复合作医疗政策。上海市从20世纪90年代中期开始以区为单位建立“大病风险基金”。1996年，广东顺德市将农业户口人群住院保险纳入了全市社会保障体系。1999年，重庆市巫溪县开始实施“乡办乡管，合医合药”改革，安徽省望江县开始推行“县办县管”的农民大病统筹合作医疗保险制度。 

　　在各地分散摸索的同时，国家也在积极探索市场改革导向下中国农村防大疫克常疾事业的新路径。1991年，国务院批转了卫生部等五部委《关于改革和加强农村医疗卫生工作的指示》，明确提出：“稳步推行合作医疗保健制度，为实现人人享有卫生保障提供社会保障。”1996年，党中央、国务院召开了新中国成立以来第一次全国卫生工作会议，江泽民在《卫生工作要为人民健康服务》的讲话中指出，“做好农村卫生工作，保护和增进农民健康，是各级党委和政府义不容辞的责任。”1997年，中共中央、国务院出台了《关于卫生改革与发展的决定》，明确要求“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。 

　　无论各地的分散探索还是中央的反思与规划，都属于“干中学”式的调适性改革，其出发点在于合理发挥市场在配置农民基本健康权利保障资源中的作用，发挥地方、企事业单位、农民群众个人的主动性来解决防疫与保健问题。改革的“调适性”表现在允许各地像市场主体那样“多干多试”，以市场自发选优的方式来构建适合中国国情的防大疫克常疾保障农民群众基本健康权利的体系。然而，发挥市场功能必然要强调“谁投入、谁受益”的市场原则，这就将农民健康权利保障事业在一定程度上变成了纯市场行为，忽视了它的公共服务属性，以致政府对它的投入大幅减少。2000年，公共财政支持农村医疗保障事业的卫生支出占财政总支出的比例下降到了0.89%，2002年进一步下降到了0.69%。从城乡对比来看，虽然农村人口占全国总人口的70%，但农村医疗保障投入不足全国卫生总投入的20%。在这种情况下，中国的农民，尤其中西部欠发达地区的农民保障基本健康权利几乎全靠个人筹资。 

　　在分散化探索阶段，农村人口享有社会医疗保险的比例不断下滑，2003年末其比例下降到了12.6%，这使得本已绝迹的大型疫情又开始抬头，亟须推动新改革来解决问题。2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少选择2—3个县（市）进行新型合作医疗的先期试点，待取得经验后再全面推行。就在同年，中国遭遇了“非典”疫情，在应对大疫的过程中，中国意识到了“新农合”在保障农民基本健康权利中的重要价值，开始全面普及“新农合”，这意味着改革进入了新阶段。 

　　（四）政策创新阶段（2003—2016） 

　　2002年10月，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，标志着中央层面开始推进“新农合”政策的先行先试，与改革前的“旧农合”相比，“新农合”的政策创新在于：其一，明确了政府责任。“新农合”是政府主导下基本公共服务性质的新型农村合作医疗，在合作医疗资金池中明确了中央财政、地方财政投入各占三分之一，而“旧农合”是集体互助性质，中央层面更多是一种政策引导，资金筹措完全依靠集体经济和农民个人投入。其二，扩大了统筹层次。新农合超越了旧农合公社或乡的层次，上升到了县市统筹的高度，不仅增强了资金筹措的范围，而且有利于提升资金集中使用的效用。其三，大病统筹为主，兼顾小病补偿。新农合初期为了扭转因病致贫、因病返贫的局面，其资金主要集中用在“大病保险”方面，这与旧农合以克常疾为主、兼顾防大疫有着显著区别。 

　　“新农合”政策试点不到一个月便遭遇了“非典”疫情，这为政策创新提供了契机。从广东佛山发现第一例病例开始，“非典”很快便呈现出了新型大疫的特征。2003年，财政部出台《关于“非典”防治经费补助政策等有关问题的通知》，特别强调医院要及时收治农村居民（含进城务工农民）“非典”患者，个人无力负担的救治费用，由救治地政府财政实行医疗救助，中央财政对中西部困难地区原则上按50％给予补助。随即财政部与卫生部联合发文，规定对农民等“非典”患者实行免费医疗救治，所发生的救治费用由政府负担。在一系列实际工作之后，中国内地实现确诊病例、疑似病例数均为零的纪录，标志着我国“抗大疫”再次取得全面胜利。 

　　“非典”危机凸显了分散探索后农村医疗卫生保障体系的脆弱性，尽管政府解决了治疗费用，但农民依然面临着双重负担：一方面突发性公共卫生事件（大疫）威胁着健康，另一方面常规性疾病又经常性地形成健康负担，在缺乏必要防大疫克常疾的制度保障下，陷入了“小病拖、大病扛、大疫等着见阎王”的窘境。在对“非典”危机反思之后，国家在2004年集中出台了一系列推进“新农合”实施的政策文件。2005年中央一号文件专门强调，“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作”；“提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。”这是新阶段国家对“战时”防大疫无缝隙转化为克常疾模式的探索，通过这种转移，将“集中力量办大事”的各类“力量”，比如医疗人员、医疗设备、医疗场所等顺利转移到各地的医院中去，实现了防大疫的“战时”动员办大事的各类资源向解决群众健康问题的“常规力量”的及时转化，但它们防大疫的潜能依然会作为组织记忆保留下来。 

　　应对“非典”大疫加速了中国“新农合”的全面推进，使参合率从2003年的9%迅速跃升到了2005年的75.66%，到2015年底，中国基本上实现了“新农合”的全覆盖。在刚性规定了国家与地方政府公共财政支持责任之后，“新农合”创新性地凸显了防大疫克常疾保障农民基本健康权利事业的基本公共服务属性，保证了权利享有的法定性、常态性，使得常规力量具备了一定程度上防大疫的“战时能力”，也为未来随着生产力的持续提升扩大保障范围、提升保障强度打下了良好基础。 

　　（五）制度升级阶段（2016年至今） 

　　“新农合”制度确立之后，虽然防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业取得了突破性进展，但它并未有效解决城市与农村之间医疗负担的公平性问题，政府对城乡居民的医疗补助、覆盖范围、统筹层次、防疫力度等标准依然存在显著差距。为了真正落实这项事业的基本公共服务属性，2016年国务院出台了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，这属于真正有别于之前各阶段的标志性政策，它在政策实施层面开启了全民医保的制度安排，将城乡医保升级为全民医保，大大提升了农村医保的地位。随即，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，明确提出“以农村和基层为重点，推动健康领域基本公共服务均等化，维护基本医疗卫生服务的公益性，逐步缩小城乡、地区、人群间基本健康服务和健康水平的差异，实现全民健康覆盖，促进社会公平”，这是中国第一次将农村人人享有健康权利保障纳入了基本公共服务均等化的范畴，彻底实现了社会主义人人平等的医疗保障原则。 

　　此后，中国突发新冠肺炎疫情。在此期间，中国继续唤醒了防大疫的“战疫”组织记忆，在制度与行动上发挥既有的经验与优势。2020年1月，国家医疗保障局、财政部在《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》中提出，“对确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助，实施综合保障”。同年3月，中共中央、国务院正式发布的《关于深化医疗保障制度改革的意见》再一次利用防大疫的契机，扩展了中国农村居民的基本健康权利。其中提出，今后要统筹医疗保障基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接，这使得防大疫与克常疾融为一体，整体服务于保障农民的基本健康权利。它彻底摒弃了医疗保障事业上两种制度并存的做法，让城乡居民享有均等化的医疗保障服务，体现了国家确保公民健康权利平等实现、获得美好生活的决心。 

　　在新时代，中国通过将农村防大疫与克常疾的医疗保障纳入基本公共服务，使得它成为社会主义人人都享有的基本权利，彻底结束了中国历史上一直困扰农民的“看病难”“防疫难”问题，使得农民不仅能够轻松应对常见的疾病，即使面临大疫冲击，也能够从容应对。这有着鲜明的“健康中国”初步成型的特征，体现了防大疫克常疾保障农民基本健康权利的制度化升级，较好契合了习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出的战略目标，“树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心”；“将健康融入所有政策，人民共建共享”。 

　　总体来看，经过了初步探索、全面推进、分散探索、政策创新、制度升级的不懈努力，中国通过“防大疫克常疾”政策的不断发展与完善，逐渐建构起农民基本健康权利保障体系。 

　　二、农民基本健康权利保障体系建构事业演进的规律性 

　　2017年，为了纪念“爱国卫生运动”65周年，世界卫生组织向中国政府颁发了“社会健康治理杰出典范奖”，感谢中国为世界提供了独特的基本健康权利保障模式。就保障农民基本健康权利的防大疫克常疾事业而言，其70余年演进的实质在于始终将保障农民的基本健康权利融入经济社会的整体发展过程中，在与国家生产力发展匹配的前提下，充分利用好中国共产党创造的良好的组织记忆等柔性资源，将防大疫与克常疾无缝隙衔接为保障农民基本健康权利的一体化事业。以历史长镜头观之，此项事业取得了巨大的治理成效，与中国其他卫生保健政策一起，为人民群众基本健康权利的全面实现打下了坚实基础。从世界上公认的衡量一个国家公民基本健康权利保障水平的两个最关键性指标（人均预期寿命、婴儿死亡率）来看，中国保障农民基本健康权利通过不断地螺旋式上升，最终达到人人享有基本健康权利的目标。 

　　1949年中国居民人均预期寿命仅35岁，新中国成立后，人口平均预期寿命一路攀升，从《2020年世界卫生统计报告》来看，2019年中国居民的人均预期寿命已经高达77.3岁，在70年内增加了42.3岁，远高于世界平均寿命水平（73.4岁）。较之于1949年中国居民人均预期寿命与世界的差距（47岁）而言，新中国将其提升了2.2倍（见图1），这是人类历史上尚无前例的奇迹。需要强调的是，中国以实现社会主义本质为目标推进保障公民基本健康权利的实践，打破了西方理论界一直以来坚持的“人均GDP越高、人均预期寿命越高”，“只有人均GDP领先于世界，才可能人均寿命领先于世界”的规律，因为如果套用这条所谓的“规律”，与中国当前人均GDP相对应的平均寿命只能是50岁多一点。作为农业人口大国，形成这样的奇迹与中国农村防大疫克常疾事业的不断进步是密切相关的，此奇迹也是这项事业与其他相关公共卫生事业发展的一个必然的结果。 

　　新中国成立前中国婴儿死亡率高达200‰，到1976年时降低到了47‰，此后便一路走低，到2019年时降低到了5‰（见图2）。新中国用70年时间完成了发达国家用几百年时间才能实现的历史转变。1978年之前，中国农村人口占全国总人口的80%，婴儿死亡率不断下降的关键就在于保障农民基本健康权利事业的不断大踏步前进。从数据来看，在70年间，中国农村婴儿死亡率从1991年的58‰下降到了2016年的9‰，在2016年制度升级之后，农村婴儿死亡率在2019年已经下降到6.6‰。 

　　在获得这些奇迹般绩效的过程中，保障农民基本健康权利的防大疫克常疾事业彰显了明显的规律性，或者更确切地说，正是因为这些规律的作用，这项事业才创造了人类历史记录。概括而言，其规律表现为：随着历史的演进、生产力的不断进步，农民健康权利保障事业保持了螺旋式上升的势头，在此过程中，广大农民的健康权利水平不断提高，社会主义本质在此项事业上不断得到更高水平的落实，这体现了社会主义国家农民基本健康权利保障的唯物主义属性——在生产力发展的基础上确定了防大疫、克常疾一体化保障农民基本健康权利事业，这种一体化取决于社会主义宏观调控制度优势所特有的“物质（预算）调控”，而随着生产力的不断发展国家物质积累愈发充裕时，保障农民基本健康权利的事业又进一步上升为人人都享有的基本公共服务，在每个人身上构筑了微观性防大疫的防火墙，最终塑造了保障农民基本健康权利事业的中国路径，彰显了中国构建的保障农民基本健康权利体系的制度优势。图3展示了这种规律性，它是一个三维空间中的螺旋式上升，其中生产力的进步我们以人均GDP水平代替，农民基本健康权利保障水平以人均预期寿命代替。 

　　第一，始终坚持人民健康权利至上原则，在不同生产力条件下，坚持以人民为中心，将保障人民健康权利的事业做实做细。农村防大疫克常疾事业的推进，实际上是在不同历史时期的生产力水平约束之下，“人民至上”原则在农民健康权利保障领域的贯彻。在每个历史阶段，国家都力争在有限的物质基础上，最大化地保障农民的健康权利。在第一阶段，中国百废待兴，生产力水平极其低下，物质积累极不富裕，于是国家充分吸纳了物质更为匮乏的革命战争年代的经验，采用了动员群众、“众人拾柴火焰高”式的集体行动来消除传染性大疫与常见疾病。在第二阶段，中国克服各种经济困难，开创了具有鲜明社会主义属性的合作医疗制度，其主基调在于“克常疾”，同时以“保基本”的形式来预防大疫情，通过国家、地方、集体、农民共担成本的方式，使得农民能够“小病不出村、大病不出乡”。在第三阶段，随着市场经济改革的推进，原有依赖于集体经济的合作医疗制度式微，国家开始积极鼓励各级地方政府因地制宜进行农村防大疫与克常疾的自主探索，各地努力发挥市场配置卫生资源的作用，以多样化的模式来提供医疗保障。在第四阶段，改革的深入带来了生产力的持续进步，中国逐渐具备了较为厚实的物质基础，于是国家明确了必须通过公共财政资金的支持赋予保障农民基本健康权利事业的公共服务属性，一种能够将人民健康权利落到实处的新型合作医疗成为农村防大疫、克常疾的基本制度。在第五阶段，中国生产力高度发展，物质积累更加丰富，为了彻底解决城乡医疗负担不公平问题，落实平等无差别对待所有中国居民的生命健康权利，国家将城乡医保升级为全民医保。在最大程度地以人民为中心，将人民健康权利至上原则落到实处的过程中，历经70多年的探索，中国已经建立了以基本医疗保障为主体的多层次、宽领域、全覆盖的医疗保障体系。 　　

　　第二，从经济学的成本收益关系角度看，在有限投入之下实现了社会健康效用最大化。从国际范围来看，评价人民健康权利保障事业效能的标准在于把握投入是否取得社会健康效用最大化，凡是不能取得社会健康效用最大化的财政投入，无论数字多么庞大，都属于低效甚至无效的做法。“社会健康效用最大化”意味着在既定的健康保障投入之下，受益群众数量的最大化、受益群众克服大疫与常疾效果的最大化。中国在不同历史时期生产力水平的约束之下，一直努力将有限的医疗卫生投入效用最大化，努力使最多的群众获得最广泛的防大疫和克常疾服务，努力使得服务效果达到最佳。在第一阶段，中国以组织记忆的方式唤醒了革命根据地防大疫和克常疾的“红色管理”经验，以爱国卫生运动来应对自然与人为大疫，这是在当时生产力还未得到恢复的环境下，国家采取的一种低成本高收益的全民参与式防疫政策，在防大疫结束后，国家迅速将“战疫”的“专用资产”全面转入克常疾领域，使得防大疫与克常疾无缝隙衔接，最大程度提高了医疗资源的利用效率。在第二阶段，具有集体福利性质的合作医疗实现了以极低的医疗卫生投入保障了广大农民群众的健康权利，使得农民都加入了防大病与保常规的医疗保障网络。在第三、第四阶段，随着生产力水平不断飞速发展，各级政府财政状况不断改善，国家逐渐明确了各级政府在保障农民基本健康权利事业中的兜底责任，探索出了新型合作医疗制度，以更高的水平将防大疫与克常疾的范围扩展到了全体农民，第五阶段甚至将其升级为全民医保制度，使得全国人民的健康权利都能够获得有效保障，实现了社会健康效用的最大化。 

　　第三，社会主义宏观调控优势保证了防大疫与克常疾中的“预算拆用权”，夯实了两者无缝隙衔接的物质基础。从世界范围来看，公共财政预算一般都需要依照既定的方案在特定的财政年度、预算项目内使用，但这种按部就班的“繁文缛节”做法，往往会造成行政管理中的官僚主义与形式主义，严重降低政府治理效能，尤其不利于应急性质的防大疫工作开展，西方国家在防大疫中屡屡碰壁就与此有关。与西方国家不同，中国充分发挥了社会主义宏观调控的优势，对防大疫期间的公共财政预算进行了以效能为导向的调控，对预算进行了跨预算年度的拆用和跨预算科目的拆用，这使得在应对大型疫情危机时中央及地方政府可以将当年克常疾的预算调控为防大疫之用，或者将来防大疫和克常疾的预算，以及战略储备资金、暂时不急需解决的事项对应的财政预算用来设置专门的防大疫处置基金，通过专项支出在全国范围内实施各类防大疫的应急措施，替农民群众垫付，甚至代付诊疗费用。同时，在防大疫工作告一段落后，除了将防大疫的“专用资产”无缝隙转移为克常疾领域，还充分利用中国预算拆用的调控优势，将暂时闲置的防大疫预算拆用为克常疾预算，以加强日常性克常疾工作的强度。这种预算的调控性拆用，实际上是对保障农民基本健康权利事业的总预算在两个预算科目中的灵活使用，它以取得更佳的服务效能为导向，以整体化、一体化视角使用预算，从物质基础上保障了防大疫与克常疾工作的无缝隙化、一体化。 

　　第四，将农民基本健康权利保障事业“公共事务”属性逐渐升级为基本公共服务属性。从历史进程来看，无论在革命战争年代，还是在新中国成立后每个时期的探索中，中国整体上将防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业视作一项具有“公共事务”属性的活动，故而在每个阶段都出台相关的公共政策来规制、推动、监督其实施。哪怕在第三阶段市场化影响颇深、各地分散实验时，中国也未忽视它的公共事务属性，国家层面出台了一系列制度对其进行规范。当然，中国对此公共事务的“公共属性”程度的认知与支持程度是随着生产力的不断进步而深化的，在生产力尚不够发达的时代，国家虽然意识到了它的“公共属性”，但公共财政能力尚不足以支持政府将其纳入基本公共服务的范畴。随着生产力的不断飞跃，中国的物质积累使得国家能够将它由“公共事务”升级为政府承担基本责任的“基本公共服务”。从第四阶段出现“基本公共服务”属性开始，到第五阶段中国全面统一城乡居民的基本医疗保障制度，最终使得这项事业实现了基本公共服务化改革，也意味着它成为每一个农民都享有的均等化基本权利，即基本健康权利。 

　　第五，在农民基本健康权利保障领域体现了社会主义本质，构筑了微观性防大疫的“防火墙”。成为基本公共服务意味着在农民基本健康权利保障领域解决了“不患寡而患不均”的问题，这实际上是在此领域较好地实现了“消灭剥削，消除两极分化”的社会主义本质。同时，成为基本公共服务还意味着此项事业本身具有了常规事务的属性，意味着它由“防疫与治病”向塑造人民群众的健康体魄转变。每个农民的健康体魄是抵抗各类大型疫情的基本条件，是个体防大疫的“防火墙”，它提升了农民个体抵抗各类疾病，尤其是突发性公共卫生事件的应激能力。“应激能力”意味着当疫情作为一种大型疫情危机突然出现时，农民个体不做理性准备而自然迸发的本能性反应力。这种“应激能力”对于抵抗大型疫情危机的第一波冲击至为关键，从世界卫生组织统计的数据来看，大型疫情危机对社会形成的伤害主要源于第一冲击波，如果第一次冲击应对不到位，哪怕是并不致命的病毒也能诱发巨大的死亡率。从历史事件来看，即使小型的疫情都能够导致巨大的农村人口死亡率，据江西省不完全统计，全省34个县、市在新中国成立前的40多年间，因血吸虫病流行而毁灭的村庄有1362个，共计31.5万人被“瘟神”夺去了生命；安徽省贵池县碾子下村原本是一个拥有120户居民的大村庄，因90%以上的农民患上了血吸虫病，到解放时只剩一户4人。每次大型疫情危机的第一波冲击，在病因未明的情况下，实际上取决于这种“防火墙”的抗击打能力。“防火墙”功能也从另一方面体现了防大疫克常疾一体化地构成了农民基本健康权利保障事业：基本公共服务的形成使得它成为人人享有的“常规”权利，而常规权利又有助于从微观层面提升防大疫的能力。 

　　第六，形成了行动性增量实现基本健康权利的中国路径。中国以螺旋式上升的模式，逐渐将越来越多的疾病纳入了克常疾的范畴，这就不断扩展了农民基本健康权利覆盖的范围。就防大疫而言，偶发的几次重大疫情凸显了“危机”的本源含义，即存在着危险，更潜伏着机遇。每次危机的克服过程，同时也是在探索新情况下扩大农民基本健康权利保障范围与提升保障强度的过程。一旦大型疫情危机被克服过去，疫情中的经验与教训都会成为未来保障农民基本健康权利事业努力的重点方向。在第一阶段出现的多种自然与人为疫情危机冲击下，“爱国卫生运动”针对各种可能诱发细菌滋生、传播的源头与载体进行治理，在危机过去之后，所有危机中重点克服的疫情种类均被纳入了常规性医疗保障范畴。中国在世界上树立了新冠肺炎疫情危机应对标杆的同时，2020年《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》，大范围扩展了中国公民尤其是农村居民的基本健康权利，明确了未来保障农民群众健康要成为中国基本公共服务的必然内容。这些事实都证明，在中国推进防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业中，每次突发性公共卫生安全事件在客观上都带来了政策的改进。这是一种行动性、动态性的健康权利不断增量扩展的模式，是一种农民实实在在享受基本健康福利范围不断提升的中国实践。 

　　三、农民基本健康权利保障体系建构事业的未来进路 　 

　　历经70余年，新中国农村防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业取得了巨大的治理成效，为中国居民平均寿命的提升、为中国婴儿死亡率的降低作出了巨大的历史贡献，凸显了保障农民基本健康权利的“中国路径”，为世界此领域的发展提供了“中国方案”，未来我们要继续将此项事业发扬光大。为此，我们要充分利用好社会主义国家农民基本健康权利保障的历史唯物主义规律，从理念到政策行动上全面推动城乡居民健康服务一体化事业的持续进步。 

　　第一，树立“健康强国”理念，充分认识到国家发展中“健康红利”的重要性，继续大力推进农民基本健康权利保障事业的进步。在农民的基本健康权利获得保证之后，他们就能够将健康身体作为劳动力资源投入到社会生产中去，无论从事农业生产，还是进城务工成为工业生产者，这种因为基本健康权利得以保证而形成的劳动力资源成为推动中国生产力解放与发展的关键因素之一，以“健康红利”塑造了世界发展史上的“中国奇迹”。在生产力三要素中，只有劳动者才是竞争力的根本来源，毕竟劳动资料、劳动对象每个国家都可以通过某种模式而获得，但由基本健康权利而萌生的劳动力资源却并非每个国家随时具备。虽然世界上一度机械地认为“中国奇迹”源于“人口红利”，但这种认识并不到位，只有基本健康获得保证的劳动者，才能够发挥出能动性，其与劳动资料、劳动对象的结合才能够产生远超过投入的产出，就此而言，“中国奇迹”实际上来源于农民实现了基本健康权利，这是防大疫克常疾保障农民基本健康权利的事业在国家发展中的历史功绩，其对世界发展也有启示性。这就要求我们，未来必须树立“健康强国”理念，继续塑造国家发展中的“健康红利”。 

　　第二，推动生产力持续进步，为防大疫克常疾的农民基本健康权利保障事业创造更为坚实的物质基础，同时努力扩大其资金源头，持续增加公共财政的支持比例，降低农民个人的负担比例。无论是应对大疫时的预算宏观调控，还是平时的克常疾工作，都需要充足的财政经费作为物质基础，在这种情况下，我们依然需要大力推动生产力发展。“发展是解决我国一切问题的基础和关键”，只有生产力的不断进步，中国防大疫克常疾事业才能够获得足够的公共财政支持。在生产力进步获得保证之后，要充分发挥再分配、三次分配的作用，继续加大对欠发达地区农民基本健康权利保障事业的转移支付力度。同时，还要时时牢记改革的初心，充分发挥“先富带动后富”的功能，通过设立“先富基金”等方式面向社会筹资、扩大资金源头；在资金不断增加的同时，国家还需要尽量降低农民个人的负担，提升中央与地方公共财政的负担比例。 

　　第三，进一步加快农村防大疫与克常疾工作的一体化步伐，并将组织记忆的经验性做法制度化。新中国在保障农民基本健康权利的过程中，有效将防大疫与克常疾工作无缝隙链接为一体，在生产力水平、资源约束既定的前提下，将权利保障事业的效能发挥到了最大化。虽然在此过程中中国也出台过一些促进防大疫、克常疾行动一体化的办法，但一体化的工作主要靠历史经验积累形成的组织记忆。然而，组织记忆毕竟具有应激性、临时性、短暂性，常常会因地而异、因时而异。为了克服依靠组织记忆实现一体化的缺点，未来需要以正式制度的形式，将防大疫的决策、人员调用、物资征用、全国集中一盘棋等纳入制度化轨道，同时要以制度保证大型疫情危机应对的设施、人员等向日常医疗保障转移的速度，勿使其成为沉没资产。 

　　第四，保持并优化防大疫克常疾保障农民基本健康权利事业中的公共预算合理拆用办法，将宏观调控优势充分发挥出来。支持防大疫、克常疾两类工作的财政预算的合理拆用，有效将两者无缝隙链接为保障农民基本健康权利的工具，这是社会主义宏观调控优势在农民健康权利保障事业中的体现。未来我们必须继续保持这种做法，并对其进行科学的优化，使它能够有效处理对经济欠发达地区的转移支付、对跨预算科目的合理拆用、对跨年度预算的合理拆用等。需要强调的是，在通过拆用的预算完成农民基本健康保障目标之后，还需要科学地对所拆用的预算及其对应的事项进行事后补偿，这属于预算拆用工作的应有内容。 

　　第五，以城乡基本公共服务均等化为宗旨，深度推进城乡居民健康服务一体化的步伐。防大疫克常疾的农民基本健康权利保障事业应该彻底与全面推进城乡居民医疗保障制度整合，让城乡居民均等化地享有基本健康权利保障。在“大健康”战略的支撑下，在不断提升保障范围与强度的条件下，努力将广大农民人人均等享有的基本健康权利与城镇居民享有的基本健康权利打通，使之成为“中国公民基本健康权利保障政策”式的基本国策，通过城乡医疗健康保障政策的一体化、无差别化来探索中国基本公共服务城乡一体化、无差别化的路径。 

　　本文注释内容略

原文责任编辑：李潇潇 薛刚