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　　陈云在长期的革命和建设生涯中，形成了具有独创性的城市管理思想。1948年下半年，随着东北人民解放战争的发展，他出色地完成了对沈阳的全面接管、恢复生产、稳定社会以及支援前线等特殊使命，创造了具有重要意义的“沈阳经验”。他在领导接管沈阳过程中提出的一系列思想观点，特别是关于城市发展战略、城市规划管理以及城市公共事务管理的真知灼见，对现今城市管理仍有重要的借鉴意义。

　　一、陈云领导接管沈阳的基本思路

　　1948年10月15日锦州解放后，中共中央在给东北局的指示信中明确提出了准备接收沈阳的任务。东北局按照党中央指示，决定成立以陈云为主任的沈阳特别市军事管制委员会，具体部署安排沈阳接管工作。陈云从接管原则、功能恢复、建设规划等方面提出了接管沈阳的基本思路。

　　（一）“财经问题只能靠经济手段解决”——转变工作重心，主抓城市财经

　　随着1947年转入战略进攻，人民解放军攻占的中心城市愈来愈多，如何顺利地接收城市、迅速恢复城市经济，成为长期战斗在农村的中国共产党的新课题。一些工作人员由于缺乏城市工作经验，用在农村工作的方法处理接管城市中遇到的问题，出现了混乱现象。相比而言，东北局在接收城市方面是有一些经验的。抗日战争胜利后解放军抢先出关，曾经短期占领过东北一些城市。1946年3月，陈云在通河座谈会上提出，财经问题只能靠经济手段来解决，不能靠政治手段来解决。①1947年出任东北财经委员会主任后，他认真研究适合于新形势、新任务的工作方式和制度，进一步形成了以经济手段建立和巩固后方城市秩序，发挥城市生产力支援战争、支援农村的总体思路。基于这一思路，他大力纠正忽视城市建设、忽视发挥城市生产力的倾向。在陈云的指导下，到1948年，东北解放区不仅解决了财政经济困难问题，而且促进了城市工业生产的恢复和发展，有力地保障了在东北的军事决战，奠定了人民解放战争最后胜利的物质基础。

　　（二）“把接管工作当作是‘进京赴考’”——明确原则方针，精心准备接管

　　沈阳接管前，人口约117万，是中国东北最大的城市和工商业中心，机械工业著称全国，冶金、电力、化工和食品工业也很发达。在陈云看来，“把沈阳的接管工作做好，使城市不受破坏，迅速恢复生产，可以有力支援全国的解放战争，并可为接管关内即将解放的各大城市提供经验。接好管好沈阳，对建设东北，支援全国，都具有重要意义。”（《陈云年谱（1905—1995）》上卷，中央文献出版社2000年版，第533—534页）1948年10月29日，陈云率领从东北各地抽调的4000多名新老干部从哈尔滨乘火车南下接管沈阳。途中，他五次召开军管会会议，研究讨论接管政策和办法，明确了“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的接管方针，并要求接管人员兢兢业业，把接管工作当作是“进京赴考”。（同上书，第533页）入城前，军管会即制定了“先稳定下来，统一指挥，分工接收”；“一切旧机构不要打乱，暂按原有系统接管。一切原封不动”；“绝对不准破坏”（《李锐往事杂忆》，江苏人民出版社1995年版，第80页）等方针。此外，为确保稳定，陈云还提醒大家密切注意外交、捕杀人、没收封门、粮食以及金融五个方面的问题，时刻保持警觉，防止出现大动乱、大波动。陈云的这些准备工作，明确了城市接管的基本原则和中心任务，抓住了恢复城市经济和保持秩序稳定这一重点。

　　（三）“不能将我们打下来的城市变成一座死城”——快速稳步接管，恢复城市功能

　　1948年11月2日，在庆祝沈阳解放的欢呼声中，陈云带领军管会主要干部和卫戍部队开入沈阳。根据预定部署安排，陈云要求：“布告通知原有机构主管人负责办理移交手续，如第一级负责人不在，即由第二或第三级办理”；“旧职员均按原职上班，工厂企业等只派去军事代表，政权部门只撤换头子”；“各部门只有接收权，无占有权、支配权，资产档案一律不准搬走。各部门不对原来上级负责，只对军管会负责。权力集中在军管会，无条件服从，待全部接收完毕后，再统一分配工厂、房子等。”（《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第375页）根据这一指示，部队立即进入工作岗位。3日，陈云召开沈阳特别市军事管制委员会成立大会，强调指出：沈阳是我们党接收的第一个大城市，一定要接管好，不能将我们打下来的城市变成一座死城。（余建亭：《陈云与东北的解放》，中央文献出版社1998年版，第192—193页）会后，按照既定的接管原则，陈云领导军管会开始稳步接管与恢复重建。为了迅速恢复城市秩序，他强调必须注意解决五个关键问题：第一，要恢复电力供应；第二，要迅速解决金融物价问题；第三，敌警察必须收缴枪支；第四，稳定人心，传布政策，主要靠报纸；第五，工资问题需要妥善解决。此外，“卫戍部队应是单一建制，让有训练有纪律教育的部队担任”。（《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第377页）这样，到10日左右，国民党政府和官僚资本的一切矿山、铁路、邮政、银行、医疗机构、商店和其他企业，统统接收完毕；入城第二天，市内即恢复供电，并及时供应了自来水，恢复了市内交通、电话、电报；入城第三天，即发行《沈阳时报》，开通新华广播，宣传党的接收政策，稳定了人心；百万市民粮食供应充足，物价稳定；失业工人领到了粮食和生活费，工人、职员、技师拿到了当月工资，全市大、中、小学复课。到1949年1月，沈阳全部接管工作顺利成功，城市功能恢复迅速，城市管理运转自如。

　　（四）“今后总的任务是支援全国解放战争”——总结接管经验，规划建设发展

　　接管沈阳后，陈云提醒军管会的同志，要密切注意形势的发展变化，及时总结经验，为全国提供借鉴。1948年11月28日，接管沈阳后的第26天，陈云在百忙之中撰写了《接收沈阳的经验》报告，上报东北局并转报中共中央。中共中央把这一报告作为成功经验批转给各中央局和各前委。后来，毛泽东在北平、天津接管前提出的对民族工商业要好好保护，“原封原样，原封不动”的思想，即吸收了陈云的做法，成为全党做好城市接管工作的指导方针。

　　沈阳顺利接收后，鉴于东北野战军主力分三路入关作战，陈云指出，今后东北的各项工作，要以支援全国解放战争为中心任务，并提出今后要把工业放在首位，重点在重工业和军事工业，农业仍很重要，特别要抓紧粮食生产。（《陈云年谱（1905—1995）》上卷，中央文献出版社2000年版，第541页）围绕这些中心任务，陈云先后四次到沈阳及其周围城市调查工业生产情况，提出应把着力点放在钢铁工业的恢复和发展上，并确定了沈阳兵工厂、有色金属冶炼厂、重型机械厂、铁路机车厂、铁路车辆厂、沈阳化工厂、橡胶厂、造纸厂为八大战略性工厂。陈云对于沈阳整体建设的初步规划发展，指明了城市建设目标、中心任务和发展重点，为沈阳乃至整个东北地区经济快速恢复发展打下了良好基础。

　　二、陈云领导接管沈阳的成功经验：市政管理学的角度

　　从市政管理学的角度重新审视陈云接管沈阳这一历史事件，运用市政管理职能观点考察陈云所倡导和具体落实的一系列经验做法，可以看出，他的思想蕴涵着市政管理的核心理念，体现了市政管理关于导引、规范、治理、服务和经营等五个方面的职能内容。

　　（一）适时转移工作重心，明确接管重建原则目标，顺势规划导引城市建设发展

　　陈云领导接管沈阳，尊重城市发展客观规律，适时提出转移工作重心，明确接管重建的方针原则、具体目标和措施办法，在指导和引领城市经济、社会、文化发展方向方面发挥了重要作用。一是提出将工作重心由农村转移到城市，由军事转移到财经，确定城市建设发展的基本目标和中心任务。1948年3月，陈云在东北局例会上提出，城市工作主要是抓生产。要抓发电厂、电车公司、自来水公司、煤炭公司的生产经营，降低价格；要想办法使那些没有多少活干的企业转业，生产对支前、对人民有用的东西。即使不能赚多少钱，起码可以安排城市劳动力。（同上书，第509页）对于收复城市中曾发生的违犯党的城市政策和工商业政策的现象，他指出：过去在财经工作中一些带军事性质的东西已经过时，与现在的形势很不相称。(同上书，第511页)二是提出科学合理的接管重建方针，明确城市建设发展的基本战略和措施办法。陈云提出的“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的方针蕴含着保护和发展生产力的马克思主义基本观点。解放前夕，我国社会生产力水平低，城市比农村发展程度要高得多，少量的近代工业也集中于城市。因此，采取更为谨慎的政策，注重保护好城市中较为先进的社会生产力，以作为今后经济建设的基础，成为陈云领导沈阳接管重建的基本战略思路。三是顺应形势任务发展，统筹规划城市建设发展重点。为快速稳妥接管，陈云发布告、提要求，明确接管原则方针，目标直指保护恢复生产和民计民生。军管会统一领导，各部门分系统、按步骤，有序稳妥接管。顺利接管后，陈云把建设重点转移到恢复城市功能和规划城市发展上，着力解决关键问题，快速恢复社会秩序和稳定人心。在此基础上，以支援全国解放战争这一中心任务凝心聚力，提出优先发展重工业和军事工业，兼顾发展农业的战略。这些重要的决策性主张，顺利地引导沈阳这一大工业城市功能快速恢复，经济稳步复苏，社会秩序基本稳定。

　　（二）科学确立城市各项事业的总体部署和发展重点，有效治理城市建设

　　首先，设置分工明确的组织领导机构，统一指挥、规范管理。入城后陈云就成立了军管会，并在其下面设置了经济、财政、后勤、铁道、政务等五个处及市政府、公安局、办公室、卫戍司令部等单位部门，分别对口接收国民党机构的各系统，外交、军事和社会方面的工作，由这几个部门综合处理。各部门按系统对口接收工厂、企业和房屋等，但只有接收权，没有占有权和支配权。待全部接收完毕后，由军管会组织统一分配。其次，抓住粮食供应及金融物价等关键问题，稳步恢复经济功能。针对当时群众最关心的物价和金圆券处理办法等问题，陈云指示军管会公布沈阳周边地区物价，让市民周知，鼓励商业开市。这样，“沈阳解放一个星期，凡能开市的买卖，大体已开市，市面很稳定”。（《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第376页）再次，有效消除散俘、武器弹药等威胁城市安全的因素。军管会对散俘进行登记和检查，并采取先收容再分散两步处理的办法，基本解决了散俘问题。针对许多弹药在仓库附近尚未卸车，国民党飞机对沈阳大肆轰炸这一严重情况，陈云立即成立三人委员会，组织铁路员工连夜疏散弹药240车皮，保证弹药未受损失，更没有使城市受毁。

　　（三）宣传出台政策法规，协调解决各种利益关系，有效规范城市秩序

　　陈云领导接管沈阳非常重视舆论宣传导向与政策法规的建立健全，积极协调各方利益群体，有效规范居民生活和城市秩序。首先，发行报纸，颁布布告公告，宣传新政策、新规定。为保证及时出报，他要求：“除安民布告等预先准备好外，可先准备几期报纸稿件，一进城就立即出报。”（《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第376页）入城后就发行的《沈阳时报》以及开通的东北新华广播，为宣传接收政策，稳定民心作出了积极贡献。同时，陈云指示军管会和卫戍司令部分别发出公告、布告和规定，对原在沈阳市的军事、行政、经济、教育、社会等机关一切工作人员规定6条注意事项；拟定了全体市民必须遵守的规定和接收人员、部队自我约束的7项规定；起草并颁布了保护公私房产的布告，确保城市接管规范有序。其次，正确对待旧职员，妥善解决工资问题。1949年1月27日，在沈阳军管会召开的关于处理旧职员问题会议上，他强调除少数管理人员外，多数职员同共产党和人民政府不处于对立状态，我们的政策不应造成同多数职员的对立。（《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第584—585页）同时，为调动工人的积极性，考虑到15万公教职工的工资问题不能一下子合理解决，陈云指出：“首先普遍发生活维持费（兼有货币占领市场作用），11月份发临时工薪。”（《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第377页）失业工人领到了粮食和生活费，工人、职员、技师拿到了当月工资，广大市民人心稳定。再次，加强军管会及部队自身建设，提高组织领导效率。陈云认为：“接收一个大城市，除方法对头外，需要有充分准备和各方面能称职的干部。”（同上书，第379页）他要求军管会各负责人坚持接管原则，秉公办理，全力防止争房子、争汽车、争工厂等纠纷，军管会首脑要有足够时间来考虑研究外交、粮食、金融、捕杀等重大问题。针对大城市面临着资产阶级思想侵蚀的危险，他在工作中坚持对干部进行思想教育，及时敲警钟，增强免疫力。接管部队以严明的纪律、有力的措施、模范的行为，得到群众的积极支持和配合。

　　（四）积极推动城市公共事务管理与环境优化，逐步完善城市服务

　　迅速恢复城市公共事务功能，是城市重建运转的起点。对此，1948年11月20日陈云领导成立了沈阳特别市政府建设局，领导管理水电、交通、通讯等城市公共事务，调动一切力量抓紧完善城市服务功能。一是迅速恢复水电，维持居民正常生活。二是恢复通信生产，保证邮路畅通。按照陈云指示，军管会代表进驻沈阳邮政局，接管和恢复通信生产工作。三是恢复发展煤气业。在陈云和市政府的领导下，建设局接管煤气厂后，立即筹划煤气厂的恢复生产工作。四是接管改造铁路交通。陈云指示接管部队迅速接管国民党绥大警卫处和沈阳警卫处，成立沈阳铁路公安处，车站设立公安检查站，维护铁路治安秩序。同时，领导沈阳铁路军事管理局，改革旧的管理制度，恢复客货运输。到1949年2月，沈阳至外地的全部旅客运输线路开通，该年度铁路货运量达到271.6万吨。

　　三、陈云城市管理思想的现实指导意义

　　（一）城市管理是城市运转的根本动力，必须把城市管理放在城市现代化建设的重要地位

　　在陈云看来，城市这架大机器只有有效的城市管理，才能运转正常，产生良好的效益，显示出蓬勃的生命力。为此，他把城市管理摆在重要位置，统筹解决城市接管、重建等一系列问题，在最短时间内推动了城市各个系统正常有效的运转，为后续建设及支援全国解放战争奠定了基础。随着新世纪新阶段我国城市化进程的逐步加快，城市规模不断扩大，城市现代化已成为一个由经济、社会、文化、环境等多个子系统组成的大型复合系统。经济实力是城市现代化的基础，但经济实力并不代表现代化的全部，高楼大厦加立交桥也不是现代化的标志。要把城市管理放在城市发展的“龙头”地位，通过城市规划管理、建设管理、功能管理，以及前置性、综合性管理与服务，确保城市化建设全面协调可持续发展。

　　（二）城市管理是一项内容复杂、难度很大的系统工程，必须与时俱进，不断健全和完善城市管理机制

　　在陈云看来，城市管理涉及方面广，涉及内容多，作为一项复杂的系统工程，必须有健全的组织领导机构——军管会，必须有科学合理的接管原则和方法——“各按系统、分工负责”及“对口接收、先接后分”，必须有纪律严明、经验丰富的接管人才——抽调新老干部和卫戍部队。正是做到了这三点，才有效避免了管理混乱、管理不善和城市遭到破坏，城市恢复建设有序进行。进入新时期，我国城市管理所面临的矛盾日益突出，体制不顺，机制不活，管理“盲点”增多。加强城市管理，关键是体制机制。要按照党的十六届六中全会所提出的建立与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会管理体制的总要求，以改革的态度改善城市管理体制，充分体现统一管理与分级管理相结合的原则，改进领导艺术、决策艺术和管理艺术，科学统筹、分工负责，促进城市管理综合化、市场化、规范化、社会化。

　　（三）城市管理贯穿于城市发展全领域、全过程，必须充分运用多种管理方法加强管理

　　陈云在领导接管沈阳过程中，针对经济恢复重建、基础设施服务、社会治安以及宣传教育等不同管理领域，采取了多种管理方式方法。这些管理方法的综合运用，保证了各领域有序运转，各行业同步恢复。新形势下，虽然我国城市化进程不断推进，但与西方发达国家的城市相比，城市管理方法和观念还比较落后，主要依赖行政措施直接对管理对象施加影响，而忽略对经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段的综合运用；偏于人治，管理效果取决于领导者的个体素质，人为的随机性大，管理缺乏科学性、权威性。考虑到未来城市管理综合性更强，必须实现管理手段和方法由单一性向多样化转变，充分运用经济、法律、技术、教育、咨询和目标管理、社区管理等手段来管理城市，提高管理的科学性和实效性。

　　（四）城市管理有助于协调各方利益关系、构建和谐社会，必须树立城市管理以人为本的科学理念

　　着眼于社会生产力的最大限度保护以及社会秩序的平稳过渡，陈云领导接管沈阳非常注重各方利益关系的平衡和协调。在劳资关系方面，普遍发放生活补助费和临时工薪；在旧职员改造方面，采取“先接管、后改造”，重视提高思想觉悟，避免“左”的错误；在政府与市民关系方面，政府服务民计民生，花大力建设城市基础设施，积极改善民生条件等等。进入新时期，虽然政权巩固、经济发展、社会稳定，但在城市化不断深入推进的过程中，各种矛盾关系、利益纠结，依然广泛存在。这些问题的解决，要求我们必须全面贯彻落实科学发展观，在城市管理中树立以人为本理念，强调把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为市政管理工作的出发点和落脚点。注重建立服务型政府，积极协调处理各方利益关系，主动接受市民参与和监督，把人文关怀充分体现在城市规划、建设、管理的全过程。