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政府职能大转变 党创新蕴涵其中
2010年04月09日 11:56 来源:《中国社会科学报》 作者:黄清吉 字号

内容摘要:

关键词:政府职能转变;公职人员;职责定位

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   政府职责的履行是由具体掌握和行使政府权力的公职人员合力承担的。不言而喻,如果公职人员手中的权力未受到切实有效的约束与监督而蜕变为个人谋求私利的工具,或者公职人员不具备与所任职务相称的才德,或者公职人员在分工基础上未形成内在协调的集体行动,都将危及政府履行职责的能力。

   中国以社会主义市场经济为目标模式的结构转型,是以政府主导的市场化为主线展开的。一方面,政府是市场化的直接推动者与整合者;另一方面,市场化的深化又内在地要求政府相应地转变职能。而政府也只有通过改革和建设实现相应的职能转变,才能持续地推进构建社会主义市场经济的历史进程。厘清政府职能转变的深层逻辑,有助于理性地把握社会经济转型攻坚阶段艰巨而复杂的政府职能转变的实践进路。

   政府职能是政府的职责与履行职责的能力的有机统一。职责指明政府活动的方向、范围和任务,能力保障职责得以实际履行。合理的职责定位是政府有效履行职责的前提,职责不当意味政府追求的目标错位,必然导致政府履行职责结果的不良;而政府的职责无论多么合理,如果其履行职责的能力不足,职责就只能停留在主观的设定上。政府职能转变的要义,在于增进政府履行职责的有效性。优化政府职责与提升政府履行职责的能力,是政府职能转变相辅相成的两个基本支点。

   政府是在与本国疆域内社会和他国政府相互作用的复合关系中生存、发展的政治实体。首先,社会是政府的母体,是政府获得行动资源的源泉;而社会由于无法自我克服根植于生产方式的矛盾和冲突,无法自行组织起来提供生产方式顺利运行所必须的公共管理与公共服务,没有政府对社会的有效统治与管理,社会生产将无法正常进行。换言之,政府对社会有效地实施统治与管理是其持续地从社会获取资源的条件。其次,从国际体系看,由于没有比各国政府更高的中央权威,不同国家的政府之间客观上存在不以单方意志为转移的相互竞争与挑战。这种相互竞争与挑战,最终体现为出各自社会的规模和生产力水平决定的可资运用的资源对比的较量。在前工业时代,生产力水平普遍低下且发展缓慢,通过领土征服扩展社会规模是增加社会资源产出的主要途径。随着工业化的演进,变革、完善、优化生产方式以推动生产力的加速发展对于增加社会资源产出更为重要,并越来越重要。

  政府的职责定位

   当今世界,西方国家已从自由竞争资本主义经垄断资本主义、国家垄断资本主义演化到国际垄断资本主义阶段。相对落后、发展不平衡的中国,要在西方国家占优势的全球范围日益激烈的国力竞逐时代实现崛起,走社会主义与市场经济相结合的发展之路是具有必然性的历史选择。政府作为构建社会主义市场经济至为关键的主体,既须在社会主义基本制度下发展市场经济,又须在发展市场经济中巩固社会主义基本制度。这是一项前无古人的伟大试验和艰辛创造。政府的职责定位,不是简单地适应社会经济变化或参照西方政府与市场的一般经验。这并非意味着适应社会经济变化的要求或符合市场经济一般规律的关于西方国家的政府职责的经验总结不重要。但更重要的是,必须契合中国建立和完善社会主义市场经济深远的战略诉求及充分领会这一战略的实施所蕴涵的独特艰巨性和复杂性。概言之,政府职责应主要包括以下内容:(1)在市场化进程中巩固以国有大中型企业为核心的公有制经济的主体地位。(2)完善市场体系,提供市场机制充分发挥作用的法治环境。(3)纠正市场“失灵”,弥补市场经济的内在缺陷。(4)在发挥市场配置资源的基础作用的同时,对资源进行有效的再配置,为实现经济相对他国更快的持续增长提供人力资源和科学技术条件。

   政府职责的履行是由具体掌握和行使政府权力的公职人员合力承担的。不言而喻,如果公职人员手中的权力未受到切实有效的约束与监督而蜕变为个人谋求私利的工具,或者公职人员不具备与所任职务相称的才德,或者公职人员在分工基础上未形成内在协调的集体行动,都将危及政府履行职责的能力。其中,政府公职人员受到切实有效的约束与监督是政府有效履行职责最重要的基础。在短时期内,政府系统内部建立精致而严密的权力调控网络,可以保障政府职责得以有效地履行。但长期而言,只有将生产方式中居于支配地位的统治阶级的力量与政府内部的调控力量有机地融合起来,政府才能持久地拥有履行职责的能力。具体地讲,一是以统治阶级的组织与行动力量及意识形态力量为关键支撑,在民主的基础上确立起集中体现统治阶级整体利益要求的以宪法为最高权威的法治政府框架;二是在法治政府框架下健全政府体制,包括改革和完善政府的制度架构、机构设置、人员配置与运行机制。从而在生产方式中居于支配地位的统治阶级与政府公职人员之间搭建起支持性互动的桥梁,在政府体制与生产方式之间形成制度化的支持性互动格局,相互支持的政府体制与生产方式沉淀到人们的心里,则生成相应的社会意识,社会意识反过来又指引人们的行动,由此形成政府体制、生产方式、社会意识相互支持的稳定的互动关系,结构化地使公职人员的行为统一到维护社会生产方式的正常进行与促进生产力发展上来。

   政府职能转变的逻辑

   生产方式中居于支配地位的统治阶级的力量与政府内部的调控力量的有机融合,不会自然发生,是一定的政治主体在一定的历史场景中组织化地进行政治经济改革和建设的结果。历史的场景既为之提供条件,也为之设立限制。在中国,共产党是总揽全局、协调各方的核心政治力量,无论是历史条件的成熟,还是历史限制的减少,都是通过党领导政府积极作为来达成的。从深层次看,政府职能转变的逻辑,实质上是党领导政府实现职能转变的逻辑。

   首先,党通过卓有成效的自身建设,凭借其先进性和高度的历史自觉,基于对政府职责的科学定位,将政府应当履行的职责内化到党对政府领导的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署中去,通过党内巡视等方式对担任政府重要职务的公职人员执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署进行系统的监督,并将其制度化地与党的组织人事工作和纪检工作相衔接,使德才兼备、实绩突出者得到重用提拔,使德才平庸、碌碌无为者及时调离,使违犯党纪国法者及时受到惩处,寓监督于建设,置建设于有力的监督之上,为政府职能转变奠定必要的综合基础。

   其次,随着国有大中型企业市场竞争力的提高,生产方式中居于支配地位的统治阶级——工人阶级在市场化进程中统治地位得以巩固,同时大力发展党内民主,以党内民主带动人民民主,在人民民主的基础上确立起以宪法为最高权威的法治政府框架。

   再次,党以其强大的政治力量、组织力量和精神力量,克服政府体制的改革和完善中由于必然涉及对公职人员的利益调整、观念与习惯的改变及对其知识技能提出挑战而产生的来自政府内部的阻力,消解变革中的政府的制度架构、机构设置、人员配置、运行机制的新旧部分的相互“排异”,并及时整合,使之在变革中发挥出整体的效能,与变革中的社会形成持续的良性互动,推进彼此的结构转型,不断取得优于先前的绩效,政府体制改革和完善的成果由此得到民众的认同而积淀下来,并为政府体制的进一步改革和完善确立新的起点。

   需要着重指出的是,在实践中,上述三方面不是前后相继的三个环节,不是一蹴而就的,相反,是互为条件的,是在相互交织、相互促进中逐渐成就的。而最终构建起以工人阶级(通过共产党)的力量为关键支撑,在人民民主的基础上以宪法为最高权威的法治政府框架下的健全的政府体制,实现政府职能的全面转变的过程,亦是成功创建出社会主义市场经济模式的过程。

   (作者单位:西南政法大学政治与公共事务学院)

  

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