在谈及村民自治权时，各种法学著述大多以批判性姿态，或鞭笞国家权力对村民自治权的侵害，或审视村民自治权的架空，或研究村民选举中的精英舞弊，但对村民自治中的外部性却甚少提及。

　　村民自治权本是为解决人民公社解体后的治安无序状况而产生的，彭真是村民自治的积极倡导者。对1980年2月在广西宜山县出现的中国第一个村民委员会，时任全国人大常委会委员长的彭真给予了高度评价：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主……这是最广泛的民主实践。农民群众把一个村的事情办好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情办好了，就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力，逐步向上延伸，逐步扩大民主范围。”作为推动中国村民自治制度建立的国家领导人，彭真对村民自治的评价，无疑对村民自治组织功能的法律界定起了决定性的作用，直接影响了村民自治的建立和制度设计。两年后，在彭真的主持下，全国人大把村委会写进了修改后的宪法。

　　现实中尴尬的村民自治权

　　当宪法赋予村民以自治权时，并未料及自治权这棵树苗在实际的农村土壤中竟会生长出与期望完全不同的姿态，村民自治道路如此艰难。一方面，因土地而产生的纠纷问题随着失地状况的扩展在不断增多。国土资源部的研究课题“21世纪中国耕地资源前景分析及保护对策”也指出，在严格控制的前提下，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人。这些失地农民有多少会与自治体产生纠纷我们不得而知，但因基数较大，想必不会是一个小数目。另一方面，各级政府和人民法院存在着相当数量积压、亟待解决的自治体内冲突。

　　另外，更多的自治体内冲突还滞留于信访渠道或社会之间，尚未能进人实体解决的渠道。一些小冲突因为久拖不决，反而进一步转化为更大的社会矛盾，酿化出当事者对社会的抱怨情绪，成为社会对抗体。这种冲突会从根本上破坏掉经济进步的必要条件，也会产生极大的社会不公。美国著名村民研究专家詹姆斯．斯科特从东南亚的村民反抗和起义入手，探讨了经济发展对传统农业社会的冲击，并在《村民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中指出：“贫困本不是村民反抗的原因，只有当村民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会铤而走险。”问题似乎十分清楚，如果农村自治长期阻滞在这样的异变中，那么，不仅农村自治的未来道路将与最初期望渐行渐远，而且可能对整个新农村土地制度改革形成巨大阻力。

　　司法视野下的制度改进

　　为此，笔者认为应有以下几点认识。

　　村民自治权的行使需要正确辨识

　　村民自治权并非总是以固定统一形式体现，政府需要认真辨识。村民自治权总是体现着多数人的意见，而不是个别人的意见，但多数人的比例要达到多少才能认定为符合所有人的共同利益，这是很难通过技术手段加以评测量化的。但是，以朴素的社会理性作为标准，却是能在具体案件中辨识出多数人意见的背后，是否有特定利益主体在操控主导和扭曲，从而确定对这些多数人意见的基本态度。

　　通过限权和程序制约自治权

　　一是界定土地自治权的权限范围。对于可能涉及村民生存的土地事项，不应交由村民自治体决定和调整。二是为行使土地自治权设置合理的程序。对于土地自治权的行使不涉及农民生存问题的，也应严格限制决策程序，使其运行有一定的框架和轨道，如引人协商机制，使村民充分表达自己的意见和利益诉求，并在与其他村民辩论和说理的过程中调整诉求，以求共识；又如采取加权投票制，提高少数村民投票的决策力量。

　　确立司法救济途径

　　司法救济不应仅是个案救济，在时机成熟时，也应有一定公共政策救济，以弥补立法之不足。在中国，最高人民法院不仅担负着解决个案的功能，更担负着以司法解释、会议纪要等形式创制“法律”的功能，在客观上发挥了公共政策制定者的作用。在创制土地公共政策时，不仅应有政治上的正确考虑，有对社会舆论的考虑，还应有对弱者利益保护的考虑。

　　完善非司法纠纷解决机制

　　发挥ADR的优势是现代各国解决社会纠纷的重要方式，也是针对中国土地自治权纠纷的重要选择。

　　一是强化派出所、司法所等基层机构调处社会纠纷的功能。通过完善法律明确这些机构调处社会纠纷的程序和效力。近两年，通过司法体制改革，全国正在加大公安和司法基层派出机构的人员配置力量，其主要目的就是要加大力量提供公共服务，加强政府对基层纠纷的化解，坚持维护稳定与群众路线相结合。对农村土地纠纷的化解应是基层执法机关的重要职能。

　　二是进一步强化人民调解的制度与功能。人民调解制度在农村基层已经实施多年，发挥了一定的化解纠纷的能力，但目前看来人民调解工作存在以下问题：一是调解组织的覆盖面应进一步加大，做到每个村、每个乡都有自己的调解组织；二是调解人的素质应进一步提高，可以汲取在当地有较高社会威望的人，包括农村精英、政府退休人员、村镇老师等参加人民调解组织，提高调解人的威信，迎合农村领队权威的政治心理，提高调解组织化解矛盾的能力。

　　也许因为村民自治权往往与既有的国家权力相对应，因而土地事项中的村民自治权总被覆着弱势方色彩。而法学家们也因胸怀保护弱者的正义感，因而在谈及村民自治权时，各种法学著述大多以批判性姿态，或审视村民自治权的架空，或研究村民选举中的精英舞弊，但对村民自治中的外部性却甚少提及。他人之痒，足以成为被议及农民的致命之痛。当我们在试图磨亮村民自治权的刀刃，以期与不道德的行政权力作一抗争时，或许，也应将一线用光投向弱势村民。

　　（作者单位：四川省人民检察院、西南政法大学）