上访是中国特色的一种政治过程，既传递着传统的“鸣冤”情结，又呼应着现代的“诉权”心理。一个完整的政治体系需要提供某种民情上达的通道，否则，它就难以运转下去。民情中的民冤指的是民众根据某种标准(一般是统治集团提供的意识形态和治理规范)认为自己受到了不公正的对待而产生的冤屈。理想的治理是达到无冤的状态，但现实的治理不可能如此，因此需要设计一些制度来处理民冤。

　　这种制度设计需要考虑两个目标：一是规范性目标，二是技术性目标。前者考虑的是如何保证民冤得到更公正的处理，后者考虑的是民冤如何得到更有效的处理。

　　中国的信访制度设计既有规范性目标考虑——预期上面比下面更公正，也有技术性目标考虑——单独的行政部门可以集中人力、物力和财力来有效处理问题。相对而言，后一种考虑的成份更多一些，这源于决策者对“行政集中”的效率有更多的信任。笔者曾与一位市长谈到将信访部门集中放到人大的想法，他说在当前情况下，那样做没有太大的用处，因为信访的那些问题还是要集中到党和政府这儿来，从人大那儿经过一下，只是增加了一套程序而已。

　　然而，现在的问题是，信访制度的“技术性目标”赤字很大。信访部门不堪其累，大量的民冤被堵在党政系统之外，无法输入进来。那些输入进来的民冤又难以得到有效处理，反而像利滚利一样催生了新的民冤。如果信访制度增加民冤的效果超过了处理民冤的效果，那么它就失去了存在的合理性。

　　更严重的是，当前政治现实中的规范性危机强化了技术性危机。那就是访民对基层和地方政府的不信任度在增加，而中央对地方政府的压力没有缓解而是加强了这种不信任。中央的政绩考核迫使地方和基层政府采取强硬手段对付访民。在这种博弈过程中，信访事件本身的是非变得不那么重要了，重要的是参与者能否使出更厉害的招法。最后，各方在无休止的折腾中都感到精疲力尽，心中都没有了一种是非感。以致有国家领导人出来说要建立一种信访终结制度，这是一种淡化是非，只重了结的制度。

　　既然纵向制度设计的有效性出了问题，那就不妨增加横向制度设计的有效性。也就是说将大量的信访问题分流到代议系统和司法系统。将那些群体性的问题更多地分流到人大，将那些个体性的问题更多地分流到司法。并通过这种分流来激发人大和司法的活力，推动两个系统的务实改革。这种务实改革是通过处理民冤的有效性来提升人大的代表性和司法的公正性，也就是说，以技术性目标的实现来促进规范性目标的实现。

　　横向维度的制度设计可以缓解纵向维度的制度设计给中央带来的压力。在当前阶段，这种设计要依靠地方政府(省——市一级的中层政府)来完成。既然前国家信访局长认为来京群众信访反映的问题80%以上基层应该解决也可以解决。那么中层政府就要考虑一种“基层解决，中层终结”的民冤表达和处理机制。这种想法如果得到中央的支持，那么，地方和基层的横向政治机制和过程就要发生重大的变化。

　　信访制度是个小小的杠杆，它可以撬动一个大的治理变迁。目前，可以更牢靠地把握这个杠杆的应该是中层政府。

　　(作者为武汉大学政治与公共管理学院政治学教授、博导)