防止公共权力的滥用，需要以法治将权力装进“笼子”。目前，在我国，将权力装进“笼子”，需要在决策行为与决策执行中强化法治对权力的控制。当然，随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法等法律的实施，决策执行行为逐步进入了法治轨道；不过相比而言，对行政决策行为的控制就显得相对滞后，具体表现为：不当决策时有发生，甚至一些决策明目张胆利用集体决策设租谋取非法利益。对此，应当从决策程序规则上完善法制，其中包括集体决策问责机制设计。2013年1月9日起，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》正式实施，这对推进决策问责制具有重要意义，现实中必须放大这种问责制的法理意义：即不仅要追究动机恶意、后果恶劣、触及犯罪“集体研究”的刑事责任；而且要以对“集体研究”中一般违法责任追究的联动到位，对滥用职权和玩忽职守的集体决策进行问责。

　　为此，需要进一步进行决策责任分担机制的设计，将权力装进“笼子”，约束决策者竭尽注意，防止决策权力的滥用，促进党委、政府决策朝科学化方向的发展。如，可以在决策问责制设计中，借鉴现代公司法律制度，将董事责任设计上的规则用于公共决策责任追究中。现代公司制中，董事会负责经营决策，对失误的公司决策追究责任时，根据记载的决策记录追究参与决策董事的责任，对失误的公司决策投赞成票的董事必须承担责任，而投反对票的董事则可免责。在对公共权力集体决策行为责任追究的过程中，可引进这种问责方法，建立党委、政府集体决策分担方法，确定集体决策中提议人、领导者、参与人的责任。这种机制的设计包括下列主要内容。

　　科学确定集体决策中提议者的特殊责任

　　在决策责任分担机制设计中，首先要根据权利责任一致、过失处罚一致的原则确定集体决策中提议者的责任。现实中，在提议者的动议推动事业发展、取得工作成绩时，其享有相应的政绩、荣誉；与此相应，要防止其避责行为，一旦提议者动议出了问题、发生责任事故，也应要求其承担相应的更大的责任。现实决策中，提议可能是直接来自于集体决策中的个人，也可能是来自民主过程中民众的诉求。直接来自于提议者个人的建议，根据工作职责所在与工作任务要求、基于个人专业知识与工作经历，提出决策建议进入决策议程，并通过说服使进入决策议程的建议变成政策。这种情况下，提议者动机必须是善意的，不得将恶意的提议纳入政策议程；并且秉承善意动机的同时，应当竭尽注意义务，不能将实施后具有潜在社会风险的政策建议纳入到政策议程。如果不这样，存在恶意或存在风险的政策实施会带来社会危害、社会风险。由此，根据决策问责制的逻辑推衍，提议者应当承担较大的提议人责任。如果提议人提出的建议是基于民主程序的政策建议，这时提议人的责任是什么呢？这种情况下提议人实际是承担一种考察人、论证人的审查责任：即在将民主诉求变成决策动议前，提议者具有考察的义务，即根据职位应当具有的专业知识与拥有信息，考察政策建议科学性、公平性、适当性，确定能否作为提议进入政策议程；当自身专业知识不能保证考察能够符合实际时，可以提请相关专业部门考察、论证，在得到专业部门专业考察、论证时将自己的动议变成提议进入政策议程。如果基于民主程序的建议在提议者个人根据专业知识进行考察确认后变成政策并在实施中带来社会危害、社会风险时，提议人主要是承担考察者的责任；如果自己专业知识不足而委托专业部门考察建议科学性、公平性、适当性时，提议人与相关部门共同承担相应的责任，尽管这时提议人可以适当减免责任，但是仍然具有相应的责任，如提议人对受委托部门有督导责任，特别在受委托的部门具有选择性时还有择优选择的责任。

　　科学确定集体决策中负责人的领导责任

　　在集体决策中，负责人具有主导地位，特别在实行行政首长负责制的机关和部门。通常集体决策中领导者的主导地位，就是负责人提出主导意见后，通过潜规则支配的“通气”让其他参与人附议，难以发挥集体决策能够听取不同意见的优点，甚至高度集权使“一把手”具有难以制约的决策权力。现实决策引进票决制在于让集体决策中每个人拥有平等的投票权，这时，负责人的主导地位体现在何处呢？以往我们这方面缺乏有关议事规则的设计。也正是这方面设计的缺乏，使我们在票决制下正确发挥负责人的主导作用成为难题，或是在强调机关负责人的主导作用中陷入家长制、集权制的宿命，或是在讲求票决制的平等中忽视了领导者的主导作用。解决这一问题需要决策程序设计的创新，即在运用票决制进行集体决策中，注重投票权的平等性，使集体决策避免“一言堂”，真正听取不同意见、汲取集体智慧形成决策；同时，需要有另外的权力行使形式体现领导者的领导地位、主导作用，这就是在充分听取意见、进行平等表决后，应当根据决策事项的重要程度赋予领导人不同程度的否决权。具体地说，集体决策让所有参与人表达各自的见解，并在票选中让有竞争力的提议上升为政策，当票选中有竞争力的提议通过票决后，如果通过票决的议案与负责人意见相左，负责人可以行使否决权：如果是一般事项的政策议案变成正式政策文件，通常只要半数多数通过就行，这时，负责人对票决议案可以行使否决权，这一议案重新讨论并进行表决，当再次表决时，可以决定一个更高的多数通过比例确定，如果再次表决超过了这一比例（如2/3多数），议案变成正式的政策。如果是重大事项决策可以规定一个更高比例的多数标准（如2/3多数），同样，在初次表决后，负责人有异议时，可以行使否决权，对被否决的议案可以重新讨论并以更高比例的多数（如 3/4多数）通过才发生效力。负责人行使否决权是领导责任实现的形式，如果不行使否决权，则视作同意，要承担比其他参与人更大的责任。如果行使否决权后，议案仍然再次通过表决，议案成为正式政策文件生效，负责人也要服从集体决策，但在决策造成社会危害、社会风险后，可以豁免其责任。

　　科学确定集体决策中参与者的相应责任

　　在我国，党政机关内强调集体领导，集体领导就是要集中集体智慧，防止个人独断的弊端。集体决策中，除提议人、负责人之外，其他作为决策的一般参与人，也发挥重要作用。与拥有的决策权相适应，他们也要承担相应的责任。他们在决策时的态度、作用决定他们承担责任中的不同结果。在某项集体决策事项中，一般参与人的态度不外是支持、反对、弃权。在参与者附议支持一个议案，该政策变成政策实施后产生好的社会结果，参与者的支持将作为其政绩的加分数据；而如果该政策变成政策实施后产生负面的社会结果，参与者的附议将成为承担责任的依据，至少作为其政绩的减分数据。在参与者反对一项政策议案出台的情况下，该议案由于其他决策参与者支持变成正式政策文件颁布实施，如果该政策带来负面的结果，该决策参与者因为他的反对可以使他免除责任，并且这种反对将作为其政绩的加分数据；而如果该政策带来积极的社会结果，决策参与者的反对将作为其政绩的减分依据。一个集体决策的参与者在一个议案变成政策的政策议程中如果弃权，无论集体决策产生的政策在实施后产生多么严重的社会恶果，该决策参与人将不承担法律责任，但该决策参与者将在任职绩效评价中承担负面的评价。其必须接受负面的评价是因为，公职人员是公共权力的代表人、代理人，享有这一职位带来的权力与荣誉的同时，必须担当相应的责任，在公共决策中弃权不仅意味着能力不足以在公共权力行使中形成正确的判断，弃权的使用意味着品性中缺乏一种担当甚至是对责任的一种逃避。为此，需要决策规则设计与绩效考核及人事任用制度结合，以对弃权责任的问责促进集体决策参加者参政意识的加强、执政能力的提升。

　　总之，只有科学建立决策中的责任分担机制，才能将权力装进“笼子”，做到有权必有责、违法必受罚，使公职人员在决策权力行使中对人民竭尽忠诚义务与注意义务，促进决策向科学化方向发展，推进责任政府的建设。