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　　４月15日，在美国波士顿举行的马拉松比赛发生爆炸案，造成3人死亡、150多人受伤。爆炸发生后，警方、消防和医护人员等应急力量迅速到达现场，开展了疏散和封锁周边地区的工作。在整个过程中，从对爆炸信息的发布到社会秩序的维护，再到大规模的协同抓捕，美国相关执法部门在实战应对中响应迅速、配合娴熟，而实际上这一场景就是2007年制定的《全国规划场景》所设想的即时爆炸装置、大流感、神经毒剂等15个重特大突发事件的场景之一。该场景在2007年设定完成后，美国政府做了大量有针对性的能力培养和准备工作，但在美国本土一直未发生。美国政府对此次爆炸案的应对措施比较到位，显示了美国政府以目标能力建设作为应急准备工作核心的重要成果，以及建立目标能力清单的重要意义。

　　为何要建立目标能力清单

　　本世纪初以来，美国国土安全面临“9 11”恐怖袭击、炭疽病毒、卡特里娜飓风、流感大流行等一系列挑战。为应对这些挑战，美国联邦政府强调，必须要理解应对这些重特大事件在任务层面的绩效需求，并要建立和保持实现这些任务的能力。随后，美国联邦政府逐步明确了“能力”的概念和具体内容，比如，2011年发布的《应急准备目标》中指出，能力（Capability）提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径。在此背景下，美国联邦政府提出，要提高所有相关政府部门、私人部门和公众的应急能力，并把目标能力（Tar-getCapability）建设作为构建整个美国应急准备工作的核心。

　　依据2003年12月发布的《美国国土安全总统第8号指令》（HSPD-8），要求国土安全部长做好应对所有危害的准备目标。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》。2007年9月，制订完成的《全国准备指南》确定了正式的准备目标及相关的准备工作，该指南取代了《临时全国准备目标》，包含了提供支持的《目标能力清单》（TargetCapabilitiesList），并界定了应对所有危害的具体含义，该指南也包含《全国规划场景》（NationalPlanningScenarios）、《通用任务清单》（Uni-versalTaskList）等内容。

　　具体来看：一是《全国规划场景》描述了核装置爆炸、炭疽、大流感、瘟疫、糜烂性毒剂、有毒工业化学品、神经毒剂、氯罐爆炸、大地震、大飓风、辐射扩散装置、即时爆炸装置、食品污染、国外动物疫情、网络攻击等15个重特大突发事件的场景；二是《通用任务清单》提供了来自全国规划场景的重特大突发事件所需要防范、保护、响应和恢复的任务，《通用任务清单》作为共通的语言和参照系统清晰地描述了具体的操作任务，以促进各相关人员能够在应急管理工作中紧密配合；三是通过目标能力建设为基础的应急准备过程，来确认和实现准备工作的目标层级，并引导分配可能获取的应急资源来应对最迫切的风险，更好地促进全国的应急准备工作。

　　为了使目标能力更明晰准确、更便于操作，美国联邦政府2007年12月出台了《目标能力清单》，该清单中的37项能力都有具体的定义和描述，同时也对主要的能力要素进行介绍并提供指导。具体来看，每个能力概述包括：定义和后果、行动和步骤实施、资源要素、目标准备水平，以及建设和保持能力的责任。也可以说，《目标能力清单》是一个纲领性文件，在介绍达到全国准备目标的能力的同时，也可以作为应急管理规划、应急管理评估和应急管理培训的工具。另外，从该清单也可以开发各种实施工具，以帮助所有层级的决策者和管理者来确定他们的应急准备需求和评估准备水平。2011年3月，东日本大地震后，奥巴马总统签发了《总统政策第8号指令》（PPD-8），该指令主要是着眼于恐怖主义行动、网络安全、流行病和大规模自然灾害等威胁，采取系统性的准备措施来加强美国国家安全和抗逆力，进一步明确了要以能力建设作为美国应急准备制度体系建构的核心。

　　如何确定清单中的目标能力

　　如何确定目标能力是美国应急能力规范化建设中的关键环节。2011年颁布的《美国全国准备指南》中确认了三项做好美国应急准备工作的关键问题：一是我们需要准备什么，二是我们准备得怎样，三是如何优化我们的努力来减少以上两者的差距。美国政府认为要解答这些问题，就必须首先确定美国面临什么样的威胁，如何实现防范、保护、响应和恢复国土安全的使命；同时，需要确定执行何种任务，需要执行的怎样，以及需要恰当完成任务所需要具备的能力。在目标能力的确定中一般遵循下述程序。

　　第一，以威胁分析作为逻辑起点。美国政府认为能力建设源于威胁和相应的使命（Mission，目前扩展为预防、保护、减缓、响应、恢复等五个领域使命）。界定能力的第一步是回答我们需要准备什么。美国政府建立核装置、炭疽、大流感、大地震、飓风、饥荒、外国动物疾病、大规模网络攻击等15项国家规划场景，来说明边界、范围、程度和有代表性的主要突发事件，包括恐怖主义、自然灾害以及其他的联邦政府需要应对的突发事件。而使命分析提供了与实现使命相关的主要功能的概况，它确保了准备活动专注于使命的实现。其中，类似波士顿爆炸案的恐怖主义场景占主导是由于美国经历的恐怖主义事件远远少于自然灾害，美国联邦政府认为，“对于恐怖主义事件，此类场景数量上的优势弥补了美国应急管理人员缺乏实操经验的缺陷”。

　　第二，明确和规范任务使命。美国联邦政府认为，实施目标领域的分析也是为了确认与实现使命相关的主要功能，帮助确认所有准备活动能够促进所关注目标的顺利实现。通常来说，在任务使命确认过程中，会通过审核官方文件和正式声明来进行目标领域分析，进而确认每个国土安全目标和功能区，具体来看，包括审核美国国土安全战略、立法、总统令以及相关声明，并按所有危险进行分类，列出所有针对目标实现的美国国土安全活动。

　　第三，开展任务分析。《全国规划场景》作为界定针对广泛威胁和危险来实施预防、保护、响应和恢复任务的基础，同时，也是任务一览表，通常需要由政府、非政府组织、私人部门和公众来具体执行。《通用任务清单》没有指出谁将实施哪些任务或者如何来实施任务，这些都交给州、地方、部落和地区实施机构。2007年制定的《通用任务清单》涵括将近4800项任务。

　　第四，确认目标能力。美国政府认为，目标能力有助于促进发展一个国家能力网络。这些能力界定了针对所有危害的应急准备内容，并搭建了评估与应急准备工作相关的联邦投资和美国国土安全战略制定的制度基础。目标能力还建立了计划、程序、系统、跨机构关系、培训和演练项目，以提高针对所有危害应急响应工作的绩效。也可以说，从目标能力可以清晰地看到美国应对所有重特大突发事件准备工作的主体框架。

　　目标能力清单的主要内容

　　从 2007年建立的《目标任务清单》来看，共包括5个领域，37项核心能力：一是共同使命领域，包括沟通、社区准备与参与、规划、风险管理、情报和信息传递和共享等能力；二是防范使命领域，包括核生化检测、信息收集和预警识别、情报分析和加工、反恐调查和执法等能力；三是响应使命区域，包括动物健康应急支持、公民撤离和庇护、关键资源的后勤和分发、应急响应中心的管理、应急公共信息和预警、环境健康、爆炸装置的响应行动、遗体处理、火灾事故响应支持、疫病隔离、大规模照顾、大规模预防、医疗提供管理和分发、医疗、现场事故管理、应急公共安全和保安响应、应急响应者安全和健康、应急救治、陆地为基础的搜索和救援、志愿者管理和捐款、大规模杀伤性武器与危险材料的响应和隔离等能力；四是保护使命领域，包括关键基础设施保护、流行病学监测和调查、食物和农业安全和防范、实验室测试等能力；五是恢复使命领域，包括经济和社区恢复、生命线工程的恢复、建筑物和构筑物损坏评估等能力。

　　美国联邦政府在 2011年发布的《应急准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持；同时，目标能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导。在经历了几次重特大突发事件后，2011年美国联邦把《应急准备目标》中的37项目标能力进一步精简到了31项核心能力。

责任编辑：何容