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　　【摘    要】实现人民民主需要不断改革和完善人民代表大会制度。进一步完善人大代表的选举制度，推进人大代表的民众化;处理好党与人大的关系，既坚持党的领导又避免党政不分，使人大成为名副其实的权力机关;完善人大工作制度与程序，健全对人大常委会及人大代表的监督和考核机制，更好地体现人民当家作主。

　　【关键词】人民代表大会制度  人民民主 完善对策

　　改革开放以来，人大选举制度不断改革和完善，工作制度和运行机制不断创新，人大的立法、决定和监督等职能也不断强化。但是，人民民主的实现仍然任重道远，人民代表大会制度还有很大的改进空间。

　　实现人民民主，要求进一步完善人大代表的选举制度，使人大代表具有更广泛的民意代表性

　　完善选举制度，使人大代表真正成为人民利益的代表。正如蔡定剑所讲，“我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。”造成这种结果的原因主要有以下几点：首先是人大代表候选人的推荐渠道单一。在实际选举中，主要是由组织上提名代表候选人，很少由选民或代表联名推荐代表候选人。而最后确定的正式候选人也大都是组织推荐的人选。其次是代表候选人与选民间缺乏交流与互动。实际选举中，一般是由选举机构向选民宣读或分发候选人情况简介。很少有候选人与选民见面的，更少有候选人主动宣传自己的。再次是间接选举的层次过多。选举法规定，全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。这样“属于每个选民的那份国家权力需要经过4次转手，其中包括3次再委托，才能到达最高国家权力机关。这种‘长线’委托的民意能否忠实地体现基层选民的本初意愿是值得怀疑的。”①

　　因此，要使人大代表真正成为民意的重要管道，第一，必须多渠道推荐代表候选人，特别是增加非官方渠道，包括允许自荐。在此基础上，详细规定候选人酝酿、讨论、协商的具体程序，使整个过程公开透明，让选民有机会参与或了解。第二，增加人大代表选举的竞争性。选举缺乏竞争性是代表候选人与选民间缺乏交流与互动的深层原因。有竞争的差额才是真正的差额。应允许候选人以适当方式宣传、介绍自己，增加与选民的交流与互动;让选民更好地了解候选人的观点及主张，更好地使用自己的选举权。这样选民才知道自己的代表是谁，代表才知道应对谁负责。第三，尽量减少间接选举的层次。虽然现阶段我国实行大规模直接民主选举的条件还不成熟，但应在条件成熟的地方扩大直接选举人大代表的范围，逐步减少间接选举的层次，使人大代表更好地代表选民的利益。

　　推进人大代表的民众化，使人大代表的结构更有利于实现人民民主。一般认为“人大代表中中共党员一般占70%上下，各民主党派与无党派人士约占 30%”。②2011年县乡两级人大换届选举时，各地制定的指导意见中都建议“党员代表比例原则上不超过65%”。人民代表大会的级别越高，党员代表所占的比例也越大。这样的比例结构从整体上看是弊大于利。第一，使人民代表大会缺乏广泛的代表性和民意基础。第二，使人民代表大会会议的性质发生变化。“在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41.6%，有的地方则可能超过50%”，中共党员一般占70%上下。这样的代表结构使人民代表大会会议的性质发生变化，更像是开干部会或党代会。第三，不利于人大监督职能的实现。第四，不利于代表充分表达意见和建议，集思广议。人大代表具有免责权，即人大代表在人民代表大会上的发言和表决不受法律追究。但对于党员代表而言，没有明确规定其发言和表决不受党纪追究。因此党员代表特别是党员干部拘于自己的身份，不可能像普通代表一样畅所欲言。

　　造成人大代表官员化的原因，从选举程序上看是因为候选人主要由组织推荐，而又多推荐党员和干部所致。因此，要使人大代表民众化，关键是在制定人大代表选举工作指导意见时，主动降低或限制党员和干部的比例。《第十一届全国人民代表大会第五次会议关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定(草案)》明确规定党政领导干部代表的比例要比上届有所降低，这是进步的征兆。只有人大代表民众化，才能“充分体现人民当家作主的国家政权性质，充分体现国家权力机关的广泛代表性，充分体现人大代表来自人民扎根人民的特点优势”。

　　实现人民民主，要求党政分开，使人大成为名副其实的权力机关

　　理论上讲，人民代表大会制度能够把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这也是人民代表大会制度必须遵守的基本原则。党领导人大但不能直接插手人大的具体事务;人大坚持党的领导但不能违背人民的意志。无论是党还是人大都必须按宪法和法律规定行事。但在现实政治生活中，人大要把坚持党的领导与人民当家作主结合好并非易事。主要表现在以下两个方面：

　　在具体工作上党与人大变成了事实上的领导与被领导关系。党对人大的领导是政治方向和政治原则的领导，不是行政化的领导。“但从实际运行状况来看，党又成为了凌驾于人民代表大会之上的准领导机关，而人大在实际上成为了党的一个附属机构”。③党通过直接领导人大党组来领导人大具体工作。党可以要求人大及其常委会的中共党组织和党员委员、代表贯彻落实自己的主张、建议、决定等等;人大及其常委会的党组在把重要的法律草案、决议草案等文件提交人大审议、表决之前，一般先报请党中央或党委审议通过。在重大问题上，人大及其常委会的党组必须事先请示上级党组织。在人大会议审议过程中，偶尔也会出现以党委集体研究通过的名义对抗人大修改建议的现象。由于人大常委会党组成员一般也是人大常委会核心成员，特别是省级及以下党委书记大都兼任同级人大主任，又由于人大代表绝大部分是中共党员，所以能够保证党的主张的实现。

　　人大对党的监督还是空白。党与人大关系的另一个方面是人大有权监督党。但现阶段，没有法律明确规定人大可以监督政党，只可以监督“一府两院”。总的来说，在党与人大的关系上，党的领导基本得到了实现，而人民民主需要进一步加强。由于现实中存在党政不分的情况，使得人们产生“党与人大是上级与下级的关系”、“人大工作受命于党”、“要把同级人大置于同级党委的监督之下”等错误观念， 严重贬低了人大的宪法地位。人民代表大会是我国权力机关，尽管人大起到把党的意志和人民的意志统一起来的中介作用，但是人民的意志才是人大的灵魂，宪法只规定人大对人民负责。

　　实现人民民主，必须加强人大自身建设，更好地代表人民的意志

　　加强人大自身建设是履行人大职责，实现人民民主的重要保障。我国人民代表大会制度不断进行理论创新，不断完善运行机制与程序，但仍有一些薄弱环节限制了人民民主的实现。

　　加强对人大代表的管理、考核与监督，真正代表人民的心声。我国人大代表在选举过程中以及任职期间都缺少选民与代表候选人之间的交流与互动。因此，必须加强对人大代表的管理，把代表法中的原则性规定变成具体要求，制定考核办法，把选民的监督落到实处。只有这样，才会有更多的热心为人民服务，具有参政议政能力的人当选人民代表;才能督促人大代表更好地履行职责，充分反映人民的心声。

　　优化人大常委会的组成结构，为充分履行常委会的职责奠定基础。一些专家学者建议借鉴国外立法机构的议员数量(平均在500人左右)，扩大全国人大常委会的规模。其次，人大常委会的兼职人员较多，专职人员年龄偏大。县级以上地方人大常委会主任大都由本级党委书记兼任，副主任及成员中也有相当一部分是兼职的，专职人员大都接近退休年龄。全国人大常委会的委员们也大都是兼职。这样的人员组成肯定会影响常委会的工作，同时也反映出各级人大的实际地位与其宪法地位不符。应提高各级人大常委会人员的专职化比例，优化年龄结构、专业结构，为充分履行常委会的职责奠定基础。

　　完善人大会议的议事程序和规则，更好地发挥人大代表的作用。由于人大会议的规模、会期、议程等的限制，许多人大代表在会议上得不到发表意见和建议的机会。即使代表们提交了提案，一般由秘书处或议案审查小组审议处理。为集思广议，保证决策的科学与正确，人代会应增加代表自由讨论和辩论的时间。代表可以自由发表意见和建议，进行辩论，向“一府两院”进行询问等等。如果因会议的规模太大不好组织，可分组进行。落实代表的提案权“议案必须审议，提给谁的议案就应当由谁审议，这是完善人民代表制度的必然要求。”只有这样才能充分发挥人大代表的作用，更好地听取人民的心声。

　　（作者：山东理工大学马克思主义学院副教授）

　　【注释】

　　①② 邱家军：“选举民主与协商民主：技术路线的沿革及协同—‘中国民主政治的发展路径：选举与协商’学术研讨会综述”，《人大研究》，2008年第3期，第36页，第38页。

　　③常士訚：“党的领导、人民代表大会制度与中国特色的社会主义政治建设”，《理论探讨》，2008年第4期，第98页。

责任编辑：丽萍