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　　编者按： “豆腐渣”工程危害大，影响恶劣，却屡禁不止。究竟我们可以有哪些管用的办法来对治这一既损害公众利益又损失执政威信的顽疾，海外有哪些好的做法可资借鉴。

　　建设工程质量是长期困扰我国建筑工程领域的突出问题。多年来，质量低劣的“豆腐渣”建筑工程导致重大安全事故频发，生命、财产损失巨大，也造成社会资源的巨大浪费。值得注意的是，有关法律、法规规制工程质量的条文数量不可谓不多、不可谓不细致，但造成严重后果的建筑工程重大事故仍然频繁发生，其缘由何在？如何从行政、民事、刑事法律制度的角度出发，改变建筑工程质量低劣问题层出不穷的现状？

　　从20世纪80年代以来，我国一直在积极推进建筑工程领域的改革，《建筑法》、《招标投标法》相继施行，业主负责制、施工监理制等制度陆续出台，《合同法》、《侵权责任法》、《刑法》中的有关建设工程安全的规范也逐渐完善。例如，针对存在重大隐患的转包和违法分包问题，《合同法》第272条第2款、第3款中规定：“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人”,“建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成”。《建筑法》第28条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”，“施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成”，等等。据统计，从2000年至2008年，住房与城乡建设部为了细化相关立法以及增强建筑工程分包市场监管的针对性，已累计出台部门规章和法律规范性文件127件。

　　但是，这些法律、规范性文件并没有从根本上遏制住建筑工程领域的混乱现象。各项法律明令禁止的转包和违法分包以“多层分包”、“私自分包”、“整体转包”、“挂靠承揽”等形式出现，屡禁不止。实践中，违法分包当事人为规避法律强制性规定，一般会签订两套合同，一套作为对外公示以及向行政主管部门申报备案的“形式合同”，一套是对内分配成本收益、防范经营风险以及解决纠纷的“实质合同”。使得众多法律规定成为一纸具文。另外，由于在建立工程招投标制度时并没有配套的银行担保制度，不规范的招标使很多低资质、假资质的建筑单位混迹其间；招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标的情况也很严重。建筑工程监理制度也不完善，施工企业偷工减料、使用低劣建材的情况时有发生。这些问题的存在，使得“豆腐渣”工程的出现不可避免。

　　总体上，针对工程建设领域的法律规制，最突出的还是表现在对违法、违规行为的行政监管不够严密、刑事责任追究不力上，不能从根本上遏制工程建设领域的违法行为。针对违法建设单位的行政处罚往往过轻，被处罚的通常是违规单位而不是有关单位的负责人和直接责任人员；实践中，对质量低劣建筑工程负有直接责任的有关责任人员，逃脱刑事制裁的情况较多，并未触及违法人员的根本利益。

　　为了有效根治“豆腐渣”工程问题，需要综合运用民事、行政、刑事制裁措施，更加注重从制度建设角度杜绝建筑工程重大安全事故的发生，对建设单位、施工单位、监理单位、检测单位的责任区分明确，改变违法、违章行为能够实际获利的现状。

　　首先，应当进一步健全建筑工程领域的行政性法律制度。主要包括：建立健全建筑市场失信惩戒制度和守信激励制度，严格建筑市场准入；建立银行担保办法和信誉制度，规范建筑工程的招投标市场，实现招标投标规则统一、公正透明；打破地区封锁和行业垄断，建立统一规范的工程建设有形市场；建立造成严重工程质量事故的企业及其法人代表和主要高管终身行业禁入制度；严厉制裁转包和违法分包转包行为，不仅转包和违法分包合同无效，还应当收缴非法所得，并处罚款和一定时期的行业禁入；进一步加大对工程检测部门的监督和责任追究力度，有关规定对虚开检测报告行为的制裁缺乏力度，《中华人民共和国产品质量法》明确地把建筑领域排除在该法适用领域以外；《建筑工程质量管理条例》规定了建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位的责任与义务，却没有明确检测部门的责任及违规后的处罚措施。

　　其次，依法保障有关受害人追究“豆腐渣”工程建设单位和施工单位的民事责任。应当严格按照《侵权责任法》第86条规定，追究建设单位、施工单位的建筑物缺陷损害责任。建筑物缺陷损害责任的根据是“建筑物缺陷”，即建筑物未达到有关法律、法规、规章规定的安全标准，致建筑物存在对于他人人身、财产的“不合理危险”。建筑物缺陷损害责任属于无过错责任（严格责任），并且比《产品质量法》关于产品缺陷损害责任的规定更严厉（《产品质量法》中产品缺陷损害无过错责任有三项法定免责事由，而《侵权责任法》规定的建筑物缺陷致损的无过错责任，无任何免责事由），只要建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害，即应由建设单位与施工单位承担连带责任，不允许建设单位和施工单位免责。建设单位、施工单位对受害人承担赔偿责任后，如有其他责任人，有权向其他责任人追偿（所谓“其他责任人”，在建筑物因“设计缺陷”导致倒塌的情形为“设计人”；在因监理人“未尽监理职责”导致建筑物存在缺陷的情形为“监理人”；在因“不合格建筑材料”造成建筑物缺陷的情形，为该不合格建筑材料的“生产者”或者“供应商”）。

　　最后，应当注重运用刑事手段遏制“豆腐渣”工程。追究民事责任、实施惩罚性赔偿只是对劣质工程的建设单位、设计单位、施工单位、监理单位有遏制力。对建设单位、设计单位、施工单位、监理单位的负责人员及直接主管人员而言，对单位的经济制裁显然构不成对其有效的威慑，因此，应当进一步完善工程安全事故的刑事责任追究机制。

　　工程质量问题的一大诱因是腐败猖獗。例如，据统计，2010年全国纪检监察机关共查处工程建设领域违纪违法案件1.56万件，给予党纪政纪处分9349人，其中地（厅）级64人、县（处）级881人。工程建设领域具有资源和权力相对集中、管理相对封闭、项目相对分散等特点，易滋生腐败行为。工程违规和腐败行为几乎渗透到工程建设的所有环节，从企业资质管理、设计、发包到监理、验收等。治理建筑工程质量问题需要进一步严厉打击工程建设领域的腐败犯罪。

　　在严肃查处建筑工程领域的商业贿赂行为和腐败犯罪的同时，应当依照刑法有关规定追究工程重大安全事故的刑事责任，并且对建设存在严重缺陷工程的行为本身采取刑事手段予以制裁，对法益的保护适度提前。

　　《刑法》第137条规定有工程重大安全事故罪，建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的行为，对直接责任人员予以定罪量刑（这里的直接责任人员并不指直接施工的人员，如农民工等，而是建设单位、设计单位、施工单位、监理单位的负责人员和直接主管人员）。但该罪为过失犯罪，即只有发生了重大事故才构成该罪。从彻底根治“豆腐渣”工程出现的角度出发，即使没有发生重大安全事故，只要建筑工程存在威胁人员生命、财产安全的突出缺陷，就应当对建设、施工行为实施刑事制裁。实践中，某些建设、施工单位唯利是图，为了获得高额利润故意使用不合格的建筑材料、建筑配件和在设备、施工中严重偷工减料、不按建筑工程质量标准进行施工，放任危及公众的生命、健康的重大事故的发生。对这种行为，应当按照《刑法》第115条的以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。

责任编辑：丽萍