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　　党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并提交第十二届全国人大一次会议审议，拉开了我国继2008年机构改革之后的新一轮大部门制改革大幕。但在给大部门制以关注的同时，也出现了对它与其他改革关系的不正确理解，如深化行政体制改革被解读为政府机构改革，政府机构改革被简化为大部门制改革，这是对大部门制改革的一种误读。

　　其一，不能把政府机构改革简单地等同于大部门制改革。合理的政府结构是行政权力高效运行的基础。政府机构改革包括政府管理内容、组织结构和运行方式改革，其目的是全面有效履行政府职能，以适应经济社会发展需要，核心要求是处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。大部门制作为一种政府组织结构形式，仅仅是实现这一核心要求的具体实施路径，不能一说机构改革就是大部门制改革。实际上，政府机构改革中的实施路径一般有三：一是合并，即对职能相近、管理分散的机构进行归并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整。二是分设，即对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。三是新设，即根据政府职能转变需要，对那些确需加强的政府职能，可考虑增设新的部门。通过“三管齐下”，逐步建成科学合理、顺畅高效的政府机构体系。政府职能不转变，管理内容不改革，运行方式不创新，部门协调不顺畅，决策执行无效率，即使实现了部门合并，也并没有达到政府机构改革的目的。

　　其二，不能把大部门制改革简单地等同于部门合并。党的十七大以后，大部门制改革从中央到地方都进行了富有成效的实践。但从效果看，推进大部门制改革不是一个简简单单合并的问题，核心还是要转变政府职能。从我国改革开放后所进行的六次比较集中的行政体制改革看，几乎每次都将机构改革作为入口，自1988年以后的历次改革任务表述虽有所不同，但贯穿其中的一根红线是政府职能转变。我国历次机构改革，多次搞几个部门的合并、调整，其中不少是搞简单的机构合并，很多建立起来的并不是真正现代意义上的大部门制。从实践效果看，凡是政府职能转变比较彻底的，机构改革成果也往往能得到较好保持。否则，机构改革也会“翻烙饼”，精简掉的人员和机构会随着工作的“需要”以不同方式重新恢复。所以，大部门制改革不能以精简了多少人员、裁并了多少机构作为衡量改革成效的唯一标准和依据，关键是看政府机构要与职能相适应。

　　从国外实行大部门制的实践看，实行大部制改革关键是把握三点：一是在实施目的上，为了政府职能转变，该交给市场和社会的，要交给市场和社会。在职能转变之前，单纯部门合并没有太大实质性意义。二是在组织架构上，实行行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专业化的执行机构三足鼎立，把决策权、执行权、监督权分开，相互制约。三是在理顺政府部门之间的关系上，部门之间分工明确、权责一致。为了实现这三点，大部门制改革实施中不一定必然是减法，而是该精简的精简，该合并的合并，该加强的加强。

　　从中央到地方进行的大部门制改革实践表明，机构层面的组合相对容易，而职能转变到位的磨合相对较难。由于大部门制改革涉及多个部门关系，一些改革由于思想认识、权力制约而推迟。有的部门虽然机构划归到一起，但人员、职权、责任都未实现整合，有的连“三定”方案都迟迟不能落实。这也是不能把大部门制改革简单地等同于部门合并的一个重要原因。

　　其三，大部门制改革不可急于求成、一蹴而就。大部门制改革作为政府组织结构和管理方式的一种创新，是一个长期而复杂的过程。从英美等实行大部门制国家的实践来看，他们大都经历了三五十年甚至更长时间的磨合过程。由于大部门制改革在我国仍处于探索阶段，我们对大部门制改革的理论与实践的研究，对其基础条件、支撑条件、国情基础的理解还有待深入。所以，大部门制改革远不是简单地对多部门一并了之，更不可急急忙忙推进，其中涉及的中央与地方、部门与部门、党委和政府之间等多种权责关系问题需要厘清。尤其有以下因素需要考虑：一要充分考虑我国是一个发展中大国、地广人多、区域经济社会发展不平衡、差异巨大这样一个现实国情，深入研究政府机构等问题以及中央与地方、条条与块块的关系，不可强求“上下一样齐、左右一般粗”。二要紧紧把握我国社会主义市场经济条件下生产力不发达、市场机制不完善、社会发育不充分的特点给我国政府职能、行政运行乃至行政理念带来的影响和制约，来统筹确定大部门制改革的重点、步幅、节奏等，必须按照十八大“稳步推进”的要求，全面考虑政府职能转变和服务型政府建设要求，从全局和战略高度研究大部门制改革的目标、路径，明确改革的优先顺序和重点任务，稳步推进。推进大部门制改革，涉及体制改革的全局，需要整体把握，系统思考，深化战略研究，精心设计谋划，特别要把握好大部门制改革与其他改革之间的关系，加强统筹协调，搞好总体部署。

　　其四，大部门制改革不可孤立而行。稳步推进大部门制改革是深化行政体制改革的重要部分，而政府机构改革与国家非政府机构的改革，与党群机构的改革紧密相联。其中涉及政府机构改革与党群机构改革的关系，涉及与社会团体机构的关系、与事业单位机构的关系，等等。在这一复杂的改革系统中，大部门制改革具有纵横交叉、辐射带动和影响全局的效应。所以，在大部门制改革中，应该统筹兼顾，协调推进，不应孤立而行。可以用大部门制改革带动事业单位分类改革，推动编制管理和领导职数改革，推进政府职能转变，并可辐射波及行政审批制度和政府绩效管理等方面的创新。反过来，大部门制改革的顺利推进，也需要事业单位改革、领导职数与编制改革、行政审批制度改革的配合和系统推进。因此，可以大部门制改革为契机，统筹规划，协调联动，推动行政体制改革向纵深发展。实现大部门制改革与党群机构改革以及其他非政府机构改革统筹推进，必须改进党的领导方式和执政方式。一方面要更加尊重领导规律，更加注重政治领导、思想领导和组织领导。行政运行有不以人的主观意志为转移的客观规律，党和政府要遵照行政权力的运行特点，科学界定各自权力边界，扮演好各自角色，发挥好各自作用。党和政府权力的相互僭越，只会削弱党的领导能力。另一方面，要更加尊重执政规律，更加注重科学执政、民主执政、依法执政。党要善于把党的意志和政治主张通过法定程序上升为国家意志，并自觉在宪法和法律范围内活动。要支持政府依法履行法定职能，依法行政，忠实执行党的决定和意志。不用或少用行政形式干预行政权力运行，避免过多陷入行政事务、弱化执政能力。

责任编辑：春华