内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　【核心提示】20世纪90年代以来，中国的反恐形势变得日益严峻。在这种背景下，普通反恐条款较为分散，未能涵盖反恐怖工作的重点、难点，难以为反恐怖工作提供更系统、更具针对性的立法保障。

　　近年来，针对中国和中国公民的恐怖活动不容忽视，临时性、权宜性的措施已不适应现实需要，亟须进行专门的反恐立法。

　　中国反恐立法注重从实际出发

　　中国反恐立法一向注重从实际出发。在1997年《刑法》颁行前的几次刑事立法中，立法机关都曾考虑设置“恐怖行为罪”、“恐怖活动罪”的专门条款。但是，当时恐怖主义尚未上升为国际社会的共同威胁，对恐怖主义的研究也不够深入，因此，中国选择了更稳妥的立法模式，通过一些普通条款发挥反恐职能。比如，1997年《刑法》及《刑法修正案（三）》、《外国人入境出境管理法实施细则》、《国家安全法实施细则》、《反洗钱法》、《武装警察法》等法律，都有关于预防和惩治恐怖活动的条款。

　　20世纪90年代以来，中国的反恐形势变得日益严峻。在这种背景下，上述法律中的反恐条款较为分散，未能涵盖反恐怖工作的重点、难点，难以为反恐怖工作提供更系统、更具针对性的立法保障。2011年10月29日，全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。这是中国第一个专门针对反恐怖工作的法律文件，意味着中国在反恐领域的立法迈出了第一步。该决定对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员作了界定，明确了反恐怖工作领导机构和组织力量，完善了涉恐资产冻结机制等内容。

　　完善中国反恐立法体系

　　当社会发展过程中的某些突出现象急需法律规范，但制定系统性法律文件的条件尚未成熟时，全国人大常委会往往以先行颁布相关决定的方式推进立法。《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》就属此类，主要规定的是基础性、组织性和预防性的内容。接下来，还需要进一步完善，从制定一系列最急需的实施办法开始，不断加强理论研究，合理借鉴国外反恐法律体系，推进反恐立法实践，最终形成中国特色的反恐立法体系。

　　完善反恐立法，一是应当以宪法为基础。恐怖活动为达目的不择手段，经常以无辜百姓为打击目标，是一种反人类的犯罪行为。因此，反恐是保护公民基本权利和自由的宪法要求。恐怖活动除了具有残酷性、恐怖性的特征外，还具有突发性、非常规性的特点，这就决定了反恐方法的特殊性。这种特殊性要求赋予国家机构更大的权力，适当地限制公民权利。但是，法治社会决定了不可能采用以毒攻毒的“非法”方式反恐，因为这种方式可能使人民的权利失去保障，没有正义性可言。如何在反恐的特殊性与保障人民权利和自由之间寻求平衡，就成为反恐立法不得不认真对待的问题。

　　二是以实体法为核心。一部反恐立法，实际牵涉到刑事、民事、行政等多方面规范，如除了“恐怖活动犯罪”的特征、种类、犯罪构成外，还包括刑事附带民事诉讼问题，民事、行政责任范围问题，管辖权、举证责任等程序问题。因而，如果囊括所有具体问题，这部反恐立法可能过于庞杂冗长，制定过程也费时费力。因此，建议采用综合型反恐立法模式，以一部对各类恐怖主义犯罪均统一适用的反恐基本法为主，确定反恐的原则、程序等核心问题，理清现有反恐立法的体系以及各法规的关系，再辅以针对各种恐怖主义领域的特别法、国际条约来构建中国的反恐立法体系。

　　三是以程序法为轨道。程序法的核心价值在于控制权力，保护公民自由。同时，我们也应认识到恐怖活动的特殊性，对国家权力的控制在必要时可适当放宽，为反恐活动设置专门程序，如在立案、侦查、现场处置、证明标准等方面设置专门程序，保证公安机关、国家安全机关能够及时地预防、打击恐怖主义活动。同时，设置特别救济程序，保障公民的基本权利和合法权益不受侵犯。

　　四是以国际条约为补充。恐怖活动总体上是一种国际犯罪，恐怖分子经常是在甲国策划，乙国实施，丙国藏匿。对于全球性、区域性的反恐条约，中国应以国家利益和国家主权为原则，将国际条约适时引入到国内法。同时，应倡导一种以联合国为主导的国际反恐框架，谨慎使用武力或者武力威胁，从经济根源、文化根源消除恐怖主义的生存基础，反对单边主义、霸权主义的反恐方式。

　　（作者单位：中国政法大学国际法学院）

责任编辑：春华