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　　社会建构主义是一种起源于20世纪80年代的哲学理念，是一种不同于传统经验主义和理性主义的认识论和思维方式。它主张从社会生产过程的角度研究知识，认为任何知识和事实都是历史的产物，是被社会、政治、文化、经济和种族等因素形塑而成的。社会建构主义认为在认识的过程中，人们是经由主体间的互动、沟通和对话来获得自我的意义，实现彼此的理解，达成共同的观点。社会建构主义的兴起时间虽然不长，却已经对社会科学的许多学科产生了巨大影响，成为一套分析和理解社会公共事务的重要范式。作为一门现实性很强的应用性学科，公共行政学也受到了社会建构主义的影响，开始探索以建构的视角来理解公共行政的理论与实践。

　　公共行政是社会建构的产物

　　现有主流的公共行政学，是工业文明发展的重要成果。为了顺应民族国家大规模行政管理工作的需要，公共行政形成了一套以工具理性为基础的价值体系与行动模式，其主要内容涉及理性化、科学化、控制论、工程学、专业主义和效率取向等。然而，随着后工业社会尤其是风险社会的来临，社会的不确定性和复杂性程度都急剧增加，社会生活的结构、过程和方式等都发生了根本性的变化，传统公共行政赖以存在的基础——工具理性、科层体制、垂直管理、职业专家支配等，已经难以适应新的社会关系需要，官僚体制的效率、回应性、责任和绩效也捉襟见肘，难以应对层出不穷的社会问题所带来的挑战。

　　面对公共行政的理论和实践危机，西方公共行政的研究者们开始了对传统公共行政的反思与批判。而随着逻辑实证主义以及与之相匹配的技术理性的式微，公共行政也开始迈向建构主义的道路。作为一种新的认知世界的思维方式，社会建构论批判了公共行政的理性模式，也解构甚至颠覆了传统公共行政的话语体系。在建构论者看来，一切现实都是在历史发展的进程中被建构起来的，因此不存在一种“本应如此”的一定之规。公共行政也不例外。工业时代的社会环境构建了理性主义的公共行政，但这并不代表理性主义就是公共行政全部的和必然的内涵。一旦工业社会的环境因素土崩瓦解，那么主导公共行政的理性主义的合法性也就摇摇欲坠了。

　　换言之，公共行政的概念和内容并不是从来如此的，也不是永恒不变的，而是被历史地和社会地建构起来的。比如说，传统的公共行政注重效率、控制、工具理性、职业主义和功能主义对于改进公共服务质量的作用，但却忽视了公民以及社会组织的价值，而近年来大量的治理实践则表明，多元社会主体已经成为公共行政过程中不容忽视的力量，公民参与、协商对话和民主过程对于提升公共服务水平的重要性也与日俱增。相应地，有关公民参与、权力分享、协商民主等理念也就被逐渐纳入到公共行政中来。这些新颖的理念不仅推动了对既有公共行政领域的反思，也有力地推动了社会多元主体之间关系的调整和重构。

　　重新认识公共行政

　　相对于实证主义的公共行政理论，建构主义的公共行政不是解释官僚制该如何运作，也不是提出一套提升公共服务效率的原则和方法，而是一套重新认识公共行政的概念图式，也是一种反思和改革公共服务过程的理念框架，其中包括了许多前瞻性的主张。（1）公共行政不单是政府部门的事情，而且是公民、社会组织和政府等多元社会主体之间进行持续沟通和互动的社会建构过程。（2）大量具有不同立场、经验、情感和诉求的人们共同参与公共事务，相互作用，交互影响，并且经由这个过程而获得社会意义，建立起新的公民意识和公共观念。（3）给予公民充分的民主权利，激活公民参与的能动性，将社会力量纳入到行政过程中来，进而通过多元行动者的交流、话语和互动，来理解各种社会冲突以及解决问题的框架等。（4）减少官僚体制自上而下的强制命令的权力运行方式，多元社会主体之间主要通过沟通、协商、合作的方式来共享权力，分享信息和经验，最终实现社会知识的增量发展，改进公共事务的治理。

　　社会建构论者摒弃了公共行政是一个静止、封闭的机器的陈旧观点，强调以开放的、动态的和发展的眼光看待公共行政，主张通过社会多元主体的互动和对话的方式来建构公共行政的新知识，形成新的治理形态。

　　需要注意的是，不同于实证主义的公共行政理论，不断给公共行政划定权力的边界、确定科学原则和给出理性方案等，社会建构理论并未给公共行政提供具体的和量化的改良标准，这不是因为理论本身的缺陷，也不是理论研究者故弄玄虚，而是建构论者以为，任何标准或原则都是在以往的社会实践中所提炼和固化出来的，凡是被固化的标准都可能再次成为束缚公共行政的枷锁。因此，为了避免自己给自己挖下陷阱，建构论者否认公共行政具有任何形式的金科玉律，而主张通过多元的互动以及持续的反思和批判来促成更有意义的社会成果。

　　打造人性化的“软行政”

　　社会建构论批判性地对待传统的知识和话语，提出一种呈现新的知识、经验和意义的实践路径。建构主义的批判性立场也意味着，人们应当摆脱习俗、制度、规定和惯例等的束缚，去积极探索公共行政社会建构的无限可能性。这就要求公共行政摒弃一套自我指涉的话语藩篱，以一种宏观的、历史的眼光去全面审度公共行政，推动公共行政的实质性变革，以从容适应变动不居的复杂环境。根据全钟燮的观点，公共行政的社会建构可以从以下几种途径展开。（1）重视行政管理者对社会知识的学习，使他们理解和尊重多元价值，丰富他们对公共行政内涵的理解。（2）政府机构必须找到与公众分享决策权的途径，如分享权力和培育公民自治能力，使公民真正有可能参与到公共行政中来。（3）强化公民主导的非主题讨论的实践，鼓励有关公共行政的沟通和交流、对话和辩论、审议与协商，包容不同的观点。（4）促进社会成员之间的信任和信心，在管理者之间、管理者与公民之间发展值得信赖的关系。（5）培养行政管理者在复杂社会中创造性解决问题的行动技能，如反思反省技能、人际关系技能、对话技能、治疗（或倾听）技能和行动研究技能等。

　　作为一种新的理论意向，社会建构论突出了民众的作用以及社会自治的可能性，强调不同社会主体之间平等、合作、协商和互动的重要意义。通过权力分享、社会互动和协商对话等途径，引入公民和社会组织等社会性力量，社会建构论打破了传统公共行政的知识领域，指向一种更加人性化、多元化、心态开放、富有弹性和具有回应性的“软行政”。这不仅有利于实现社会知识的持续增长，也必将推动公共事务治理的改善。

　　当然，社会建构论的局限性也是显而易见的，比如，政府的封闭体系及其政策运行模式，使公民和社会组织实际上很难参与或影响决策过程；在政府决策和执行过程中，特别是在紧急情况下，公民参与也可能会造成耽搁和延误；公民参与公共事务的意愿和能力，不仅取决于公民个人的客观情况和主观意愿，也受到制度条件和领导者意志的制约；特别是，即便展开对话和互动，也难以保证参与者都会认真对待彼此的意见，避免由于观点、经验和利益所引发的误解和冲突等。

　　（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）

责任编辑：春华