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　　【核心提示】试验式改革既要通过“循序渐进”的方式完成改革任务，又要尽可能避免由此带来的“不良反应”，即化解试验点与非试验点、试验性政策与法律法规之间所可能出现的摩擦与冲突，巧妙地在两者之间维系着某种平衡。

　　政策试点，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。作为标识中国政策过程尤其是改革开放进程的重要关键词，“政策试点”是被运用得最为频繁的改革工具之一。“政策试点”以其显著的积极效应而广为瞩目，并由此奠定了自身在中国治理转型实践中的重要地位。但也不能因此而忽视伴随着这些功能一并而来的衍生性影响，尤其是这些影响可能会对试验式改革本身乃至相关改革领域造成一定的困难。归结“政策试点”可能带来的衍生性影响，目的不在于否定这一机制，而是厘清事实的全面性，并在此基础上寻求可能的改进办法。

　　政策时差：试验点与非试验点之间的政策摩擦

　　“政策试点”因其特殊的方法机制，可能会带来一种

　　“政策时差”现象，也即政策实施的“不同步”。试点启动后，拥有试验点资格的地区或部门可以“先行先试”新的政策方案，紧接着再“由点到面”地将其推广到其他非试验点单位，这使得试验点与非试验点之间在政策执行的时间进度方面不尽一致，一定时期内新旧政策可以在不同地区和部门之间同时并行，政策呈现出“双轨”或“多轨”运行的状态。

　　局部范围内先行启用政策方案是“政策试点”的关键属性之一，也是其发挥功能的重要作用机制，因此“政策时差”现象是应用这一方法所会带来的必然结果。作为试验点的部分地区或部门“先行一步”，那么非试验点的其他地区或部门自然就是“后行一步”。从整个试点过程来看，试验点与非试验点之间在实现政策“同步”和“并轨”之前，这期间内容构成不同甚至存在着替代关系的新旧政策自然是在同时运转着。如果两者“同步”、“并轨”的时间过长，可能会造成社会公众预期混乱，并且引发地区、部门之间的利益矛盾，进而造成一些跨地区、跨部门的公共事务因规则相异乃至相斥而难以有效完成，有时甚至还可能出现腐败行为。

　　“试点—推广”式改革充分利用“打时间差”的方法来实现新旧政策交替，这一独具特色的改革策略有效保证了改革的稳定性和平滑性，但亦可能会带来相应的负面影响。公共政策以实现公共利益为首要取向，而试验式改革实际上是通过行政手段来人为地划分出需要实施新政策的范围，于是在此范围之外的那些地区和部门的群体就会暂时难以受益于新制度所可能会带来的“政策红利”。虽然在社会公众对于服从于整个改革大局这一充分理解的基础上，并通过有意淡化政策的差异性、尽量压缩“不同步”的周期等手段，源于新政策“先来后到”所可能会造成的差异性能够被控制在一个可以接受的限度内，试验式改革得以顺利进行下去。但是当这些人为的措施不能奏效时，改革进程在地区和部门间的不一致性，特别是随之而来的政策不公平、政策效果不均衡等一系列问题，自然会导致试验点与非试验点之间出现相应的摩擦，给改革带来一定的风险。

　　政策势差：试验性政策与法律法规的冲突

　　“政策试点”所带来的第二个衍生性影响，在于施行于试验点的新政策方案，可能会与现行法律法规出现摩擦。处于试点阶段的新政策在成为正式制度之前，在内容上或多或少地存在着与现行的法律法规不甚符合乃至相冲突的地方。对于试验点来说，其与非试验点之间在政策运行方面的差异属于“外冲突”，而与现行法律法规在政策实施方面的矛盾则属于“内冲突”，是一个更难应对的问题。表面看来，相较于正式的制度性规定，这些试验性质的政策要“低半格”，两者之间存在着“天然的势差”。但现实情况却是，在“大胆试验”、“勇于创新”的名义下，试验点所推行的新政策完全可以突破现行制度规定，乃至反而比已有法律法规“高半格”，从而形成“人为的势差”，并且这一势差可能会带来相应的负面影响。

　　从制度变迁的内在逻辑来看，中国的多数改革都是以“政策实施先行、法律确认在后”的顺序及形式依次展开的，这一特点在“政策试点”中体现得尤为明显。自下而上地看，试验性改革秉承“有总比无好”的指导思想，将开展“政策试点”作为正式法律法规的一个重要来源，来自于试验点的试点成果为改革所需法律法规的出台提供了主要内容；自上而下地看，试验性改革秉承“先粗线条立法、后精细化完善”的行动路径，有的法律法规在全面实施之前，还需要被先行置于部分试验点进行测试，经历一个试运行阶段后方可真正得到正式认可。

　　中国改革的现实决定了“政策试点”的一个重要功能及目标，就是填补某个领域的制度性空白，为其提供相应的内容。特别是在改革的初期阶段，只能是通过“政策试点”，依靠各个试验点的摸索，来一点一滴地积累制订正式制度所需的知识、信息和经验等。在这一背景下，改革实践既不可能去寻求法律依据，更不可能受到法律的指导和规束，这些看似“不合常规”的改革行动实际上恰好体现了基于试验性改革实践的“正常”状态。

　　然而，随着改革以来制度建设进程的持续推进，法律法规体系已渐为完备，多数“政策试点”项目的目标已转为创造新制度以取代现行制度。在这些改革领域，试验性政策越来越多地面临着与某一现行法律法规相抵触的问题。在多个领域的改革步入深层次阶段的背景下，“突破现行体制和政策”成为了各个“政策试点”项目中最为常见的寄语。

　　“破旧立新”的试验性改革，难免会与既定法律法规发生冲突。开展“政策试点”的目标就在于对一些不合时宜的法律法规做出修订，甚至需要废除一些法律法规。但在这些法律法规还未得以正式修订或废除之时，安排于试验点所运行的新政策如在内容方面与现行制度有着较大的差异以及矛盾之处，甚至保持着高于法律法规的姿态，难免会影响到法律的严肃性。源于试点而来的多样化政策保持着共同运行状态，可能会造成试验性政策与已有法律法规之间的摩擦和冲突，破坏法律的统一性、完整性。同时，更重要的在于，这不免会使得公众产生部分试点主体存在着通过试验来进行“寻租”的机会主义倾向的忧虑，即试验点完全可以在开展“政策试点”这一名义下，通过有别于现行制度的试验性政策，来进行“创租”、“寻租”。

　　试验式改革既要通过“循序渐进”的方式完成改革任务，又要尽可能避免由此带来的“不良反应”，即化解试验点与非试验点、试验性政策与法律法规之间所可能出现的摩擦与冲突，巧妙地在两者之间维系着某种平衡。这实际上都是对改革者智慧与勇气的考验。

　　（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

责任编辑：春华