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　　新中国成立之初，《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然规定国家政权制度是人民代表大会制度，但是当时召开普选的人民代表大会条件还不具备，于是在民主政治建设方面创造性地运用了地方各界人民代表会议的形式。各界人民代表会议是新中国成立初期民主建政的主要形式。从1950年到1952年，在全国范围内形成了一个民主建政的高潮，其主要内容就是召开各界人民代表会议。

　　各界人民代表会议最早是适应抗战胜利后国内阶级关系及政治形势的新变化在陕甘宁边区和晋绥边区等地产生的，是参议会制度的替代形式和人民代表大会的过渡形式，是工人阶级领导的地方政权组织形式。1949年 3月，刘少奇指出：“人民代表会议是人民政权的主要组织制度、组织形式，有整个的代表会的系统，由代表会选出各级政府委员会。这就是民主的形式，是由上而下与由下而上相结合的、行政命令与群众运动相结合的一种主要的经常普遍运用的形式。”1949年9月，毛泽东在亲自审阅修改的新华社社论中指出：“各界人民代表会议是人民代表大会的雏形和准备，是人民管理政权的初级形式，是团结各界人民的重要工具。”

　　对于人民代表会议和人民代表大会的区别，周恩来指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。”也就是说，人民代表会议是一种协商性的机构，是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，在没有代行人民代表大会职权之前，不具有政权机构特别是地方国家权力机构的属性。各界人民代表会议和人民代表大会的代表产生也有差别。毛泽东在给东北局的指示中指出：“在方解放的城市，可用指定和邀请的办法召开各界代表会，等到城市人民团体已经组织起来或原来就有组织的地方，各界人民代表会议的代表就主要是由各人民团体直接或间接选举的，与有名义上的军管会无关。”“但人民代表会议与人民代表大会之间，在职权上与代表选举方法上则应有区别；人民代表大会是全权的，其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，而不是由各人民团体选举。”也就是说，出席人民会议的代表是由各界人民协商产生的。董必武在1950年7月召开的全国民政会议上说，就目前的情况来说，各界人民代表会议的形式能照顾到各基层的意见，包括少数的意见。因之比召开普选的人民代表大会更为民主些。所以，各界人民代表会议应当是我国现时实现人民民主专政的主要形式，不要急于召开人民代表大会。但条件成熟，就立即代行人民代表大会的职权。各界人民代表会议开好了，也就走上了开好代表大会的路。

　　毛泽东总结了人民代表会议的主要任务或者说讨论的主要问题。第一，各界代表会议，一般都以当前生产上的重要问题为议题，如原料如何供给，产品如何推销，劳资关系如何调整，城市粮食如何供应等。第二，会前进行充分的筹备工作，利用各种方式宣传解释各界代表会议的任务和代表的标准、职权等，广泛征集群众意见。代表一般由人民团体推选加政府聘请，推选代表既要有严肃性，又要有广泛的代表性。第三，每次会议，应抓紧解决为广大群众所迫切要求解决的一两个问题。决议后一定要贯彻执行，不能执行的，不要决定；决定了但行不通的，应向代表和群众说明道理，加以解释，以示信于民。第四，谦虚征求各方面意见，解答问题，使每个代表都有发言的机会，是开好代表会的关键。第五，会议后，各个代表向其所代表的机关、团体、学校、工厂、部队和行业，分头报告和解释会议的决议，是很重要的，效果很好。第六，各界代表会议一般和当前实际工作密切结合。

　　新中国成立初期，各界人民代表会议的普遍召开，初步在地方政权机构以至地方国家政治生活中确立了一套民主程序和民主制度。第一，通过选举、推派和特邀相结合的多种方式，体现了人民当家作主的国家本质。在实现各界人民代表会议的过程中，各地先后采用了直接选举、间接选举、推派和特邀相结合的方式，产生各层面的代表，使得各界人民代表会议逐渐具备了充分代表各方面人民的性质。政府工作报告也在会前公布，组织代表和群众讨论，务求使各方面意见得到充分发表，然后在会上经过民主协商、讨论后集中成为统一的意志。这就扩大了政府的民主基础，使人民群众亲身体验到自己是国家的主人。从政策要求和代表选举看，人民代表会议注意了代表的代表性及广泛性，吸收了各界、各阶层最有代表性的人物参加；从人民代表会议讨论的问题看，都是人民普遍关心、最迫切需要解决的问题。第二，通过人民代表会议，发挥人民对政府工作和干部的监督作用，证明了人民代表会议是克服官僚主义的有力武器。在各地召开的人民代表会议上，讨论政府工作报告，对政府的工作和干部的作风进行批评，政府的负责干部也在会上作了自我批评。从实践看，通过人民代表会议这种组织形式，批评政府，监督政府，直至撤换人民群众不满意的政府工作人员，使群众感到政权是他们自己手中的工具，政府真正是他们自己的政府，从而使政府也得到了人民的信任，有了权威。实践证明，凡是认真发扬了民主，把人民政府的一切重大问题都提交人民代表会议，在大会和小组会议上展开讨论，并且充分进行批评和自我批评的地方，人民的积极性和创造性就能得到发挥，政府工作就有朝气，就可以少犯或不犯官僚主义的错误。在人民代表会议上展开对政府的工作和对政府工作人员的批评，是人民政治觉悟提高的标志，是密切人民与政府的关系、改进政府工作和工作人员的某些不良作风的重要手段。第三，在人民代表会议上选举政府领导人，比上级委派形式使人民感到更亲切。当选的干部也增强了责任感，容易把对上级负责和对群众负责结合起来，懂得了自己的权力是人民代表会议给的，是人民给的，必须全心全意为人民服务。

　　当然，各界人民代表会议的民主程序、秩序和制度，现在看来虽有不成熟、略显稚嫩的一面，但是它对地方国家政治生活民主化具有开拓意义。因此，各界人民代表会议虽然局限于特定时期特定范围，但并不影响人民代表会议的历史价值。通过人民代表会议为最终形成人民代表大会制度创造了成熟的条件，也积累了丰富的经验。

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