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　　【核心提示】所谓公共需求是社会全体成员在生产生活中的共同需要，是社会存在发展的基本要求。公共需求反映的是社会公众的一种共同偏好，具有无可比拟的公共性本质和公共产品属性。

　　行政学或公共行政学，在中国又称为行政管理学。作为一个理论性和应用性相统一的独立学科，公共行政学有自己独特的研究对象与逻辑起点。关于公共行政学的逻辑起点，学界众说纷纭，见仁见智，如行政效率、行政组织、行政决策、行政职能等。我们认为，公共需求是公共行政的逻辑起点，是政府职能的根本依据，而对公共需求的研究，是公共行政学研究的逻辑起点。

　　所谓公共需求是社会全体成员在生产生活中的共同需要，是社会存在发展的基本要求。公共需求反映的是社会公众的一种共同偏好，具有无可比拟的公共性本质和公共产品属性。由于公共服务和公共产品内在的非竞争性和非排他性特征，难以形成内在激励，实现市场供给，因而政府满足公共需求就成为一种职能必然。回顾中西历史，不难发现，即便最专制的政府，为了巩固其统治，也会为公众提供不同程度的公共服务。现代民主政府存在的基本依据更在于根据公众的需求来提供公共服务：一方面，政府应动态掌握公众需求的信息，并在现有资源和能力条件下尽可能地满足；另一方面，政府应努力改善与创新服务方式，且服务方式的改善与创新应以公众意愿而定。

　　二战后，受凯恩斯主义与福利主义的影响，世界主要发达国家的政府规模大都呈扩张趋势，公共支出大幅上涨。而政府对公共需求的回应能力和状况并没有本质提高，或者说即使存在政府对公共需求有效回应，也无法持续。传统的政府管理模式遭到学界与公众的普遍质疑。以经济学为基础的公共选择学派广泛采取了以消费者为导向的方法，重点研究公共生活中公共利益和服务供给存在的困境，认为解决这一困境的关键在于处理好公共需求和公共产品之间的关系。公共政府提供的是公共产品和公共服务，广义上统称为公共产品，既包括法律、国防、基础教育、公共卫生医疗、社会保险和福利、环境保护等基本公共产品，还包括基础设施和公共事业等混合公共产品。公共需求决定了公共产品的内容和性质，从而决定了政府的性质和职能，公共产品的提供必须与公共需求相适应。20世纪70年代以来，为有效回应公共需求，化解政府的合法性危机，西方各国政府陆续开始了以追求“3E”（Economy， Efficiency， Effectiveness）即经济、效率、效益为目标的政府改革运动。这一改革运动席卷了从新西兰到法国，再到美国、加拿大乃至澳大利亚等多数西方国家，虽然改革程度、政策路径及口号存在一些差异，如“下一步行动方案”、“公民宪章运动”、“竞争求质量”、“政府再造”、“公共服务计划”等，但从本质上讲，这一改革的逻辑起点均在于围绕如何通过行政理念、体制、机制、方式等方面的创新，提高政府回应公共需求、提供公共服务的能力和水平。

　　政府具有两重职能，一是统治职能，二是管理职能。随着民主治理理念的深入及相应民主制度的建立，政府的统治职能逐步淡化，而社会公共管理与公共服务职能却逐步扩大。从本质上讲，这是公共需求在质与量上不断提升引致的结果，也是政府回应与满足公共需求的自我调适。这种自我调适自然需要政治学，特别是行政学理论的发展。以美国为代表的西方行政学在其一百多年的发展历程中也经历了几次范式转变，先是有主张政治与行政彻底分开、效率至上的传统公共行政理论，接着是强调公平观念、注重回应公民要求的新公共行政理论，然后是用企业家精神重塑政府的新公共管理理论。20世纪80年代末90年代初则产生了新公共服务理论和服务型政府模式，指出公共管理归根到底是公共服务的性质，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务”而非“掌舵”。这些理论创新对现代政府治理模式，特别是政府价值导向产生明显的形塑作用，使之逐步从管理转变为服务。

　　就中国而言，改革开放30多年来，政府行政改革作为整体改革系统工程的重要组成部分，同样是源于经济与社会发展的深刻需求。从80年代初的提高政府行政效率、权力下放到80年代中期以后的机构改革、转变政府职能，再到新世纪以来的“大部制”改革、建设服务型政府与政府治理创新等，无不体现了政府行政对经济与社会变革和发展需求（即公共需求）的回应。与此相适应，80年代初，中国公共行政学恢复伊始便确定了偏爱效率的价值观；80年代后半期，由于在多次以精简机构与转变职能为主要目标的机构改革过程中，政府机构屡屡陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈。面对这一棘手问题，许多学者开始研究政府职能及其转变等相关内容；新世纪以来，随着政府治理的转型，行政学研究开始关注我国现实存在的治理问题，如区域公共治理、危机管理、大部制改革与服务型政府建设等。

　　最后需强调的是，中国由于后发现代化模式下的非均衡发展战略和追赶型工业化实践，短期之内要实现西方国家长达几百年自发演进状态下所解决的治理结构分化、功能专门化、权力理性化与文化世俗化，会具有强烈的“时空压缩”感。政府肩负着发展经济、开发资源、改善民生、提升国家综合国力和维护社会稳定的艰巨使命，其面临任务的广度、深度与难度，都是西方国家的政府所不能比拟的。这在很大程度上决定了公共需求是变动不居且错综复杂的，这对政府的回应能力提出了很高的要求，对现行政府行政理念、行政体制、行政机制和行政行为的变革也提出了严峻的挑战。正因如此，更需要行政学界的学者不断地进行理论创新，在加强基础理论研究、彰显应用性特色、适应跨学科的发展趋势、实现国际化和本土化的有机结合方面做出艰苦努力，建构有中国特色、富有时代感与科学性的公共行政学科体系，以公共需求为学科逻辑起点无疑是题中应有之义。

　　（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）

责任编辑：春华