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　　北京市作为国家首都，城市公用事业的发展在全国一直领先，燃气、热力、公交、地铁、自来水、排水、环卫等城市公用企业的规模和实力大都位居全国前列，尤其通过成功举办奥运、国庆六十周年等重要活动，城市运行保障的标准和能力大幅提升。但是，随着北京城市规模的不断扩大，城市常住人口的不断增加，城市公用事业发展水平和速度仍然不能完全满足北京城市快速发展的需要，公用服务水平还需进一步提高，用于城市公用事业的财政支付压力也日渐增大。所以，亟需进一步明确北京市公用事业的改革发展思路，通过深化改革，加快北京城市公用事业发展。

　　北京市公用事业的改革发展现状

　　北京市公用事业的改革发展取得了瞩目成就，但随着北京城市规模的不断扩大和城市人口的持续增加，加快发展公用事业的紧迫性日趋增强，燃气公司正积极拓展区县市场，服务北京城乡一体化。公交、地铁虽已进入快速发展期但仍无法满足需求，热力、自来水、排水、环卫部门也亟需加快发展。目前北京市公用事业面临的主要问题是：其一，政府的财政负担日益加重。每年用于公用事业的财政补贴绝对额和相对额都在逐年增加。据初步了解，2009年仅用于公交的财政补贴已达几十亿元，用于地铁建设的政府投资更多，热力、自来水、排水、环卫等部门每年也各需要至少上亿的财政补贴，而且都在逐年增加。其二，城市公用企业的服务水平不能完全满足首都发展和人民群众生活的需要。在其收入主要依靠财政补贴的情况下，北京市公用事业观念滞后、依赖性强、服务目标市场意识弱，因而其服务水平有待进一步提高。其三，融资能力差，成本压力大，持续发展能力不强，技术改造和推进新技术动力不足，不利于实现节能减排目标。其四，容易引发不稳定事件。公用事业的发展直接关系到老百姓的日常生活，很多过去国有企业改革过程中遗留下来的历史问题，包括原国有企业老职工住房的供热、供水及供气等问题，都需要通过加快城市公用企业的发展来逐步解决。同时，随着改革的深化，新的矛盾和问题也不断出现，如能源价格体制改革与贫困低收入家庭的用热、用水和用气等矛盾也日渐突出。

　　目前财政补贴方式带来的诸多问题

　　我国的快速稳定发展以及北京城市自身发展给北京市公用事业的发展带来了难得的机遇。但同时，过去单靠财政补贴来解决城市公用企业发展问题的方式已很难适应首都经济社会快速发展对公用事业发展的要求。某些公用企业，由于价格管制、财政补贴不到位等原因，而出现连续亏损。而且，财政对城市公用企业的补贴方式仍旧主要是通过企业预算、财政审核、讨价还价、“一年一谈、一谈一年”，事后算、事后补等方式进行补贴，这可能带来以下问题：一是补贴范围大，财政支付压力大。这种直接对热力集团等城市公用企业的补贴相当于对社会全员补贴，而且随着社会发展对公用事业发展水平的要求越来越高，财政支付压力将加速增大。二是补贴针对性不强，甚至会产生财政政策的反效果。目前这种补贴是全员补贴，全员受益，有的甚至可能是越有钱的人越受益。如热力，由于其供热是与房屋面积直接相关的，住房（采暖）面积越大的人将享受到更多的财政补贴，这与政府侧重于解决中低收入家庭问题的财政政策相悖，水务、环卫部门也存在类似情况。三是易造成政企不分，不利于转变政府职能。这种财政补贴方式很难区分城市公用企业的政策性亏损和经营性亏损，一部分是政府为企业的经营不善“买单”，从而导致政府角色和企业角色的错位。对于政府投资的公用设施和项目，容易形成企业和政府的博弈，企业可能通过提高投资额度而使成本增加，影响公用设施和项目建设的发展。四是城市公用企业缺乏自我加压、自我挖潜的动力机制和约束机制，不利于加强管理、降低成本、提高服务水平，以及通过技术改造和创新提高节能减排的能力和水平。这也导致财政补贴金额越来越大，资源消耗水平和二氧化碳排放反而不断增加。

　　同时，大多数城市公用企业都是国有独资公司，股权结构单一，导致资本注入机制不健全，融资渠道狭窄，难以通过资本市场和碳交易来筹集发展资金并进行技术改造和技术创新，从而削弱了企业持续发展能力。

　　对北京市公用事业改革发展的建议

　　发展公共事业，需要进一步转变政府职能，明确城市公用企业的改革发展思路。为深化北京市公用事业改革，早日实现六大目标：即真正解决历史遗留问题，保证社会稳定；提高公用服务水平；提升政府公信力和形象；减轻政府财政支付压力；增强城市公用企业的自我发展能力；增强企业技术改造和技术创新主动性，更好实现节能减排目标。笔者认为，北京市公用事业改革应可以从三个方面推进。

　　转变政府对公用事业的财政补贴方式，增强补贴的针对性，真正体现政府意图。如供热，明确界定需要政府财政补贴的公用事业服务对象，主要有三个方面的群体：一是改革过程利益受损需要补偿历史成本的人员，如国有企业改革过程中被迫转换身份的一些老职工；二是中、低收入居民和其他困难群体；三是具有明显公益性的特殊单位，如学校、医院，等等。掌握补贴对象的状态，建立动态数据库，在此基础上，转变补贴方式，至少实现分账和财务公开。一方面，由直接补贴公用企业转变为直接补贴以上政府需要补贴的最终消费者，可以减少财政补贴数额，而且补贴可以随着企业市场化改革加快自身发展而逐渐减少甚至取消，另一方面，可以增强补贴的针对性，提升政府的公信力和形象。

　　完善公共产品和服务价格政策。政府可按照社会效益与经济效益相结合，社会公众利益与生产服务企业利益相统一，公平与效率兼顾的原则，考虑改革力度和公众承受能力，借鉴有关国家制定公共产品和服务价格的有益经验，采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式，逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制。同时，根据生产资源市场价格变化趋势和城市居民的平均生活水平，建立公开透明的各公共产品联动的价格调整机制，充分发挥价格的杠杆作用。

　　对城市公用企业进行市场化改革，实现市场化运作。在改变财政补贴方式和完善价格政策的基础上，第一，可以加快上市，按着上市公司标准加强公司治理，建立现代企业制度，充分挖掘城市公用企业的市场价值，通过资本市场获得企业发展所需资金。所融资金（而非财政补贴）将能够满足公用事业项目投资金额大、回收期长的特点，实现不断加大投入，加快实施地下管网更新改造等重大项目，加快发展北京公用事业的目标。第二，通过上市或市场化运作，充分利用市场竞争的硬约束来促进企业真正转变经营观念，眼睛转而盯着市场而不是总盯着政府，创新机制，提升管理水平，提高服务质量。第三，充分利用资本市场积极参与碳交易，利用市场机制加快技术改造和技术创新，加快进行燃煤锅炉改造等绿色能源运用，提高运行效率，降低二氧化碳排放量，保证北京市加快实现节能减排目标。

　　（作者系北京控股集团有限公司党委书记、董事长）

责任编辑：春华