内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，出台了“有条件的地方可以依法探索省直接管理县(市)的体制”的政策。这一政策意味着地方政府层级将由现在的省—市—县—乡镇四级改为省—县—乡镇三级。据统计，至今，全国大多数省级政府都以不同方式进行了省直管县的改革试验，说明这一改革已成为地方政府层级改革的明确走向。但这一改革目前以省政府的地方政策方式推行，还没有得到国家法律的确认，仍可进一步探索。本文认为，这一改革有考虑不周之处，地方政府应实行虚省实市强县撤镇的改革。

　　一、地方政府层级的历史沿革

　　国家的政府构成，既要考虑现实的需要，也要考虑历史沿革。中国有五千年的文明史，历史经验是一笔宝贵的财富，我们在考虑现实问题时，吸取历史经验大有裨益。

　　在世界历史上，产生过中国、印度、亚历山大大帝帝国、罗马帝国、阿拉伯帝国等强大国家。这些帝国大都在灭亡后即不复存在，唯独中国只是经历改朝换代，国家一直延续至今。一个大国何以延续数千年不衰？原因当然很多，但和管理这个国家的政府构成关系密切。我国在秦统一前，实行分封制，各诸侯国是世袭的，不存在中央政府和地方政府的划分。秦统一中国后，只有皇帝是世袭的，地方官员由中央政府委派，才形成由中央政府和地方政府构成的统一的国家。秦实行郡县制，但秦朝只存在10多年。中央政府和地方政府的关系，是在汉朝确立的，地方政府就是郡和县两级。“郡县治，天下安”成为我国治理的典型经验。著名历史学家钱穆在《中国历代政治得失》一书中说：“汉代的地方政府，共分两级：即郡和县。……中国历史上讲到地方政府，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们注意。”[1]9到唐朝时，郡改称州。历史上汉朝设100多个郡，唐朝设358个州，从政府层级来说，郡或州相当于现在管县的地级市这一级。行政体制中，唐朝开始有省的谓称，但并不是一级政府，而是衙门，就是宰相的三个办事机构，叫中书省、门下省和尚书省。直到元朝以前，省都不是一级政府。元朝是外族统治，中央要有效地控制地方，才在地方设立“行中书省”，简称“行省”。中书省是宰相府，也就是中央政府，“行省”意为“行动的中书省”，就是中央政府设置在外面的一个机构，类似于中央政府的派出机构。此后，省的地位，直到民国都有很多议论，提出过强省、虚省、缩省、增省、废省等看法。

　　综观我国历史，政府层级基本上就是中央政府、郡或州政府和县政府三级。历朝历代中央政府和地方政府的关系虽多有变动，但从基本面来看，有几点是大致相同的：一是中央政府对地方政府的有效控制。地方政府的长官，由中央任命，不仅是郡或州的长官，县级长官也是中央任命的。就是说，中央掌握各级政府长官的人事任免权。二是中央政府官员和地方政府官员之间易于交流。郡或州的长官与中央政府的部长官同级同薪，方便上下交流。加上科举考试制度形成的政府与民间交流，政府与社会有多条沟通渠道。三是县政是全国行政的基础。传统上，县历来是中国治理制度的基础，县政在政治上地位十分重要。县官是直接管民的，县以上的官则主要是管官的。在国家层面上，郡州虽然是管县的，但其重要性甚至还不如县。四是层级少，县以下不设政府，实行自治。政府层级简明，管理效率较高。

　　我国从秦统一到民国，改朝换代约60次左右。秦统一后，汉、唐、宋、明、清五个朝代，历时都在270年以上，汉朝更超过400年。尽管曾多次出现外族入侵或诸侯割据的分裂局面，但终能统一，国家能持续，总体上国家基本稳定，证明历史上以保证中央政府权威为主调的政府管理是有效的。新中国成立后，建立了中央、省、县、乡镇四级政府的建制。县其实仍然是国家政权的基础。改革开放前的干部制度实行“下管两级”，县的领导和中央仍然有直接沟通渠道。在制度层面上，县委书记可以成为中央委员，也在全国开过县委书记会议。相当长时期，城市政府是不管农村的，农业县由省的派出机构专区行署管理。但专区行署设在城里。这样，在城里就设有专区行署、城市政府、县和乡镇政府等领导机构，层次重叠，部门林立，造成工作中互相矛盾。1982年，中共中央第51号文件发出改革地区体制，实行地市合并，市管县，但仍是省的派出机构，不是一级政府。然而，实践的结果却在全国演变出了一大批管县的地级市政府。1982年，全国的地级市只有109个，现在增加到约270个。目前地级市所在地，有地级的市政府、县级的城区政府、郊区政府、城区郊区政府中又有镇政府，镇政府还管区域内的农村，比以前更加复杂了。特别是现在地级市政府的存在，使我国的地方政府增加了一级。我国宪法并没有规定地级市政府，现在的地级市政府是绕开宪法，是没有法理依据的。由于县和中央政权之间隔了市和省，县和中央之间的直接联系被割断了。在这样的体制下，县委书记和县长想见到中央领导很难，别说中央委员，省委委员都当不上。加上改革开放后实行“下管一级”的干部制度，县政更被弱化和边缘化了。这是我国行政体制改革的重大失误。

　　二、省政改革

　　省政改革是地方政府改革的重头戏。中央政府管省政府，省和中央直接联系。省政改革主要是怎样确定省的地位和作用问题，是政府层级改革中最大的一项制度建设。

　　就我国现状来说，要注意的是，现在提出省政改革和过去有所不同。从毛泽东到邓小平时代，党和国家主要领导有很高的权威，中央和省的关系作过多次调整，一般不会遇到很大的困难和阻力，无论是集权还是分权，中央都占主导地位。中央的决定能推行下去，中央也能保护地方，下放给地方的权力要收回也不难。现在，我国处在集体领导的时期，中央和地方的关系从中央决定地方执行，改变成了中央和地方博弈。中央的政策，省要权衡是不是对地方有利。中央优惠的政策，地方争相争取；对地方没有什么利益或要将地方利益上收的政策，地方则想尽办法变相执行甚至抵制。而地方的某些改革要得到中央的批准时，中央的部门也从部门利益去权衡，在部门意见不一时，地方的动议也难得到认可。这种中央和地方在一定程度上互相博弈的状况，已经不是特例，而是经常出现的事情。

　　从2010年第一个月的金融形势可以明显看到中央和地方的博弈。2009年为了应对全球金融危机，我们的头等任务是“保八”。各省从地方利益出发，趁机增加了很多投资项目，这些投资主要是靠地方银行贷款。到现在，地方政府的融资平台已达8000多家，银行贷款超计划一倍，达约10万亿之巨，是改革开放以来的最高峰。通过2009年的高信贷和投资保增长，中央经济工作会议明确提出2010年重点是调结构，改变经济增长方式，要给信贷降温，防止出现资产泡沫和通货膨胀。为此，中央明令银行控制放贷，并多次出台调高银行存款准备金率。但是，落实中央政策阻力重重。地方政府投资扩张一再大高烧，许多省出台大干快上的投资计划，正如有专家评论所说：“地方政府融资胃口之大令人吃惊”。地方政府激增信贷大上项目的做法和中央的调结构改变经济增长方式的方针背道而驰。在控制银行信贷这个问题上，中央和地方的博弈暴露无余。

　　省政改革集中到一点就是中央集权和地方分权的关系。我们是单一制国家，地区差异大，中央不集权无法统筹和平衡各地的发展。但中央集权多了，地方缺乏主动性积极性，不利于各地的发展，从中央自上而下一刀切的政策事实证明多数都会失败。地方分权虽然有利于地方的发展，但省的权力大了，地方主义、“诸侯”政治难于避免，对中央权威又构成威胁。过去，人们经常谈论“一集就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”，这些年的实际情况可能比以前还要严重。

　　中央政府向地方政府分权是世界各国政府改革普遍的做法，问题不在于要不要分权，而在于怎样分权。基本原则是既要扩展地方的权力，又要提升中央的权威，就是达到中央和地方双赢。原则好定，怎样做到就很难，解决的办法就是对省政进行改革。怎样改革省政？大体上有这么几种观点：一是撤消地级市，实行省直管县。这是现在正在进行的改革试验。二是分省或叫缩省。就是认为现在的省太大，东部的省人口多，经济实力强；西部的省虽然经济实力较弱，但面积大，资源多。据此，可以将省分得小一点。比如，原属广东的海南岛分出去建立一个海南省，四川也分了一个重庆市。可再分它20-30个省，变成60-70个省。省小了，无力和中央抗衡，内部容易管理，中央也便于控制。三是虚省。就是虚化省级政权，省不再是一级政府，而是中央政府的派出机构，代表中央的权力管理地方，中央政府通过省和下级地方政府联系，省的财政由中央政府负责。四是保留现在的省，像从四川分出重庆直辖市那样，成立50-60个直辖市。比如广东的广州、深圳、珠海等都可以改成直辖市。

　　本文认为，将地方政府体制改革集中到改市管县为省直管县，从整个国家的视野和长远发展看，是考虑不周的。从目前来看省直管县虽然可以克服某些市管县的弊端，但这个体制本身存在多种弊端：第一，省直管县提出来的目的是扩权强县，但仅从直观上就可知，首先扩的并不是县的权，而是省的权，也就是省将原来市的权收上去了。从道理上来说，县上面都有高一级的政府管，这高一级的政府，不论是省还是市，存在的问题基本上是相同或是相近的。第二，在我国现行的行政体制下，省级政府本来就存在管理幅度过宽、管理难度过大、管理能力不足、行政成本过高和管理效率不高等问题，由省直管县，直管的单位数量成数倍增加，幅度更宽，难度更大，效率自然也更低。我国内地省级单位中，只有海南、宁夏和四个直辖市下辖县在40个左右，其它平均近百个。一级地方政府下辖近百个下一级政府，还要管理辖区内的城市，这么大的管理幅度，管理的难度可想而知。第三，省直管县改革是地方权力的再分配，结果是省级政府权力越来越大，中央政府对地方政府的指挥有可能越来越不灵。形成省和中央博弈的政治生态，本身是现实的产物。国家政治中的集体领导和博弈是进步，但这种博弈必须保持在中央政府能有效控制的范围内，才能保证国家统一这条底线。因此，地方政府的权力应适当分散，而不能越来越集中和扩大。地方坐大，尾大不掉，中央指挥不灵，将有可能危及国家的统一。在政治生态环境发生转变的时期，我们虽然要强调中央向地方分权，但如果中央分权造成地方集权，地方与中央平起平坐，那问题就更大了。所以，采取扩大省级权力的措施，是一个应当慎重考虑的敏感问题。

　　虚省是一个比较合理的方案。将现在的省级政府改变为中央政府的派出机构，是中央政府的延伸，不再是一级具有经济实力的实体，而是代表中央政府在辖区内行使贯彻中央方针政策、指导、监督下级政府权力等职能。这样，也就不存在省作为一个地方政权的实体和中央抗衡的问题了，国家的统一也就有保证了。国家统一是我们考虑所有行政体制问题的大前提。这一点必须特别强调。

　　三、市政改革

　　这里说的市政，专指管县的地级市的政治和行政。市管县，就是市级政府领导县级政府。这个体制产生的初衷，是打破城乡分割，密切城乡关系，促进区域市场的统一。在这些方面，也确实发挥过一定的作用。但这个体制运行初期存在许多问题：

　　一是形成市县的利益冲突。从道理上说，管县的市应是区域中的经济、政治、文化中心，市的优势向县辐射，带动县发展。但实行市管县时，许多市的起点低，先天不足，经济实力和县差别不大，甚至还不如所管的县。如当初广东新建的汕尾市，原来只是一个落后小镇，本来是县管的，一下变成了管县的，“孙子变爷爷”。“爷爷”就要像“爷爷”的样子，像“爷爷”的样子就要钱，城市建设、发展经济所需的资金可想而知，最现实的办法就是利用行政权力从县级抽取。比如，广东省县税收分成规定的比例是省4县6，有的地方变成了4∶2∶4，就是市拿走了20%。省转移支付的资金，规定市要出一定比例的配套经费，市里又不兑现，而是要县出钱。总之，钱要经过市的市要“抽血”，要市出钱市不干，市里要干的事又要县上出钱。如地方财政最大的支出是教育经费，有的市只管一、二个重点中学，其余学校的教职工工资、学校改造等经费统统要县承担。市管县的结果，演变成了市县各自为政，不仅没有提升区域经济实力，反而降低了区域发展的整体实力。在省、县之间增加一级政府，许多市所管县不多，如广东，一个地级市平均只管3.6个县。市和县的差别不大，自身实力不强，难于形成明确的主体意识，县也不服管，形成市和县争利的不协调局面。在许多地方，市县的利益矛盾相当突出。本意是实现统一，现实却是制造了市县的利益冲突。[2]

　　二是严重束缚县级经济的发展。实行市管县前，我国许多省只有一、二个城市经济发展水平较高。市管县体制实施时，许多原来发展水平就不高的市，根本无力带动县级经济，无异于“小马拉大车”。有一定发展水平的市，又常与所管的县经济发展水平相当，也起不了带动的作用。比如广东佛山市管的顺德和南海，经济发展水平比佛山还高。但市的权力比县大，县上许多自己有能力干的事要经市批准，市从自身利益出发，往往将好事拉到市里。由于县经济管理权有限，结果是严重制约了县域经济的发展。县是国家的基础，县的实力被削弱了，对国家的发展极为不利。

　　三是大大增加了区域内的政府行政成本。市政府机构庞大，每年运作成本都以亿计。还有时间成本，多一层政府，办事就多一层审批，造成时间的延误。再有是信息成本，信息流动环节多，沟通缓慢，信息失真或失去时效。

　　由于市管县体制在产生后确实存在弊端，本来就无法理依据的市政府成了“怪胎”。在地方政府体制改革提上日程时，市政改革自然成了人们议论的焦点。怎么改？呼声最高的是撤消市这一级的政府，实行省直管县。

　　本文认为，以市管县体制在产生后曾经存在弊端为撤市的理由是不能成立的。地级市政府已经存在20多年了，这20多年是我国经济发展最快的时期。不论过去采取什么手段，事实是：市的建设已形成规模，经济已有实力，市县矛盾已趋缓解，管县模式已形成，市县逐渐形成统一的经济区，县对市管也已基本认同。也就是说，现在的市管县和建立时已经大不相同了，现在的市已经有能力有条件可以管县了。如果说我们在市不能管县时让它管县是决策失误的话，那么我们在市能管县时却要撤市那就是又一次决策失误。因此，现在进行的地方政府改革中，需要做的不是撤市，而是实市，即增强市的实力。首先，经30多年的发展，原每个省辖区内只有一、二个大城市的状况已经改变，普遍出现一批中、高发展水平的市。可以设想，在现有32个省级辖区中，每个辖区设10个左右的市，全国近3000个县由200多个市管，应是基本符合实际的。虚省后，市政府提升为国家二级政府，经济和行政权力，相当于原来的省政府，但原省的权力分配到10个左右的市，各市实际支配的权力比原来的省小了。这就在保证中央集权的同时，又实现了地方分权。其次，市政府成为中央政府的下一级政府，和中央政府直接联系，对在全国贯彻中央方针政策更为有利。市政府在国家政治中的地位提高后，其自主意识和责任感必然增强，对国家发展的作用将更大。再次，随着市的自主意识和责任感增强，市又是区域内的经济、政治、文化中心，市增强实力的基础在县，强县成了强市的必然要求，市和县争利的局面变成了市和县是利益共同体，强县的目标也就有望实现了。最后，一市管理10个左右的县，在市县形成利益共同体时，可以更好地规划适度的区域经济，对经济的发展、环境的保护、社会的治理都是更为有利的。

　　四、县政改革

　　在我国行政体制改革的过程中，县政实际上被弱化了。县政的弱化，也就是在总体体制上被边缘化。这带来现实中的一系列问题：

　　首先，由于县政在国家治理中的地位一再下移，实行市管县后，县领导由市选拔任用，成了“芝麻官”，地位、素质、水平下降，治理能力减弱。县这一级，中央鞭长莫及，省对县的管理松懈，市和县争利，县政建设存在很大的隐患。为了防止地方主义，我们实行干部交流制度。干部交流是自上而下决定的，在不少地方，干部交流演变成了官职买卖，成了领导干部腐败的工具。县级干部频繁调换，很多干部为了保住职位和得到提拔，就拼命追求政绩，大搞形象工程，给县的建设造成严重的恶果。

　　其次，由于我们在思想观念上将现代化片面理解为城市化和工业化，而在传统上县是农村的象征。这样，在现代化的进程中，县就进一步被边缘化了。多年来，中央的一号文件都是关于农村的，取消农业税和建设社会主义新农村等较有实际意义的政策，考虑的是农村经济的发展，并没有将县政改革包括在内。县级财政缺乏来源，又被层层盘剥，许多县在财政上只能艰难度日。县的财政负担重，往往支付教育经费就很困难，只有各显神通，造成了贫穷、失业、污染、官员腐败、频发群体事件等无数的社会问题。有不少县，可以说经济上已经接近破产，行政只能艰难地维持运转。

　　最后，在市场化的过程中，上世纪90年代中期起，实行“抓大放小”的政策。“放小”就是中、小企业民营化，通过民营化推进地方经济的发展。中、小企业主要是在县一级，民营化以前的中、小企业很多本来就是隶属于政府的企业，怎样民营化由县政府说了算，结果演变成了恶性私有化。围绕恶性私有化，官员之间、官商之间作内部交易，国有资产大量流失，腐败层层升级，为了保护既得利益，有的地方的县政甚至“黑社会化”了。

　　2009年5月18日，中央组织部长李源潮指出，现在改革进入关键时期，县一级的地位和作用日益重要，“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。”接着，一些省规定县委书记的选拔任用需报省委常委会议审议。这是对下管一级的干部管理体制的一项重大调整。近年来，中央党校开始培训县级领导人，这也放出中央领导对县政改革更加重视的信号。

　　强县是地方政府结构变革的目的。不论哪一种调整结构的方案，如果不能实现强县的目的而是相反，都是不合理的方案。县政改革的重要性主要有下面几个大的方面：一是县政作为基层政权，如果县政不治，基层衰败，必然造成国家的基础不牢，国家也就难于稳定。二是从理论上说，现在县级人大代表是直选的，也就是和人民有直接的联系，对引入民主的因素十分重要。三是从国家的经济发展来说，主要是靠投资、出口和内需拉动，内需拉动不足是我国经济发展的最大问题。内需的最大市场在农村，农民的收入增幅低于城市，农村与城市贫富差距拉大，农村消费能力不足，农产品市场又极不稳定，这些都使扩大内需受到很大的限制。强县才有望提高农民的收入水平，实现扩大内需。

　　虚省实市，使县在国家行政层级中的地位从第四级提升到第三级，对强县意义重大。首先，县的政治地位提高了，随着政治地位的提高，可以如中央党校培训县级领导那样，在国家级的各项活动中为县提供更多的机会，形成县与中央直接沟通的更多渠道。其次，我们现在虽然实行干部下管一级的政策，但不能因此而排除在有些政策实施上，中央部门可直接落实到县。比如，现在中央很重视“三农”，对农民种粮有补贴。种粮有季节，补贴要在农民准备种子前到位。但过去中央的补贴款，由中央到省再到市再到县，再经过几道手续才能到农民手中，农民最需要钱的时候得不到钱。如果中央的补贴款直接到县，减去了中间环节，补贴款可提前到农民手中。中央的许多惠农政策，都可疏通与县直接沟通的渠道。最后，扩权强县涉及财政、土地管理、城市发展权限、国民经济发展规划、农村社保等几百项权限，都应向县扩权。通过扩权强县，使县真正成为有职有权的实体，从而保证国家政权建立在稳固的基础之上。

　　五、乡镇改革

　　我国历史上，县以下不设地方政府。县以下的乡镇政权是现代革命和建设的产物，开始时是为了动员革命的需要，后来是为了社会改造和国家建设的需要。乡镇政府的主要职能是征收农业税、发展乡村经济、落实计划生育政策、植树造林、建设社会主义新农村等。总之，乡镇政府在一段历史时期中发挥过特定的作用。但乡镇政权的存在是没有历史基础的。没有历史基础的东西，很容易处于游离的状态，现在的乡镇政府就处于这种状态。

　　我国在取消农业税后，乡镇政府的主要职能不存在了。现在有许多乡镇政府，财政上没有稳定的来源，处在破产的边缘或实际上已经破产。对这样一些已经不能发挥多大功能又处于破产状态的基层政府，应当撤消。一是农业税已取消，作为一级政府的功能不大，没有存在的必要；二是已经处在破产状态，实践说明应当取消；三是有利于形成和扩展基层群众自治制度；四是减少了国家政权的一个层级，节省行政成本。

　　从道理来说，乡镇政权是应当取消的，但真要去做又很困难。任何组织，要建立并不难，建立起来之后，取消就非常难。因为一个组织存在一段时期以后，就会演化为一个利益集团，出自对自身利益的本能保护，必然抵制对自己不利的改革。所以，乡镇政府改革的问题，更多的不是讨论它的合理性，而是怎样去撤消？撤消以后怎么办？首先，明确提出撤消乡镇政府的政策导向，但不搞“一刀切”。发挥不了多大功能又难以为继的应尽快撤消；还需要发挥一定功能短期内难以撤消的，作为过渡，可暂作县政府的派出机构，积极采取措施，创造撤消的条件。少数在区域经济中有举足轻重的地位或有深厚文化底蕴的名乡名镇则可以保留。其次，将现在乡镇政府行使的职能，逐步转移给农村自治组织。党的十七大在阐述政治制度改革时，提出发展“基层群众自治制度”的新提法。村民委员会是农村群众自治制度的起点，可将村民委员会扩展到村际间的村民委员会主任联席会议，以此行使原乡镇政府遗留的职能。最后，建立县政府与村民自治组织的有效沟通渠道，支持村民自治组织的发展，指导和协助村民自治组织行使职能，在农村形成县政府与村民自治组织合作共治的格局。

　　六、结语

　　第一，虚省实市强县撤镇将国家的政府层级由现在的中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府五个层级减为中央、市、县三级。层级上恢复我国的历史传统。目前，世界上的大多数国家如美国、日本的政府层级也是三级。

　　第二，以上所论只是地方政府层级改革，只是行政体制改革的部分内容，而且是粗线条的，还需要立法、制度和政策等方面的配套。但作为行政体制改革的起步，这个设想建立在历史经验的基础之上，既体现了长远的改革，又没有对现行框架作太大的变动，不至于造成整个国家行政体系的强烈震动，因此具有现实可行性。

　　第三，现在提出财政、行政、干部、司法各方面全面实行省直管县的改革，不是虚省而是实省，不是实市而是撤市，方向是不对的，应暂停试验。我们对这个问题应开展广泛的讨论和论证，在充分讨论论证的基础上审慎地开展地方政府改革。

　　参考文献：

　　[1]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店，2005.

　　[2]王玉明.试论广东实行省直管县体制的必要性与实现途径[J].岭南学刊，2009(4).

责任编辑：春华