内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　一、引言

　　过去三十年，学术界对中央地方关系的研究较多。大多数学术文献从宏观的角度讨论中央、地方之间的政治、行政和财政关系的变迁。而在许多发达经济体中，中央地方关系研究则倾向于从更细微的角度对一项或若干项政策的评估来检视政府间关系变迁。中央指令（Central Mandate ）是当前中央和地方关系研究中的一个重要方向。中央指令主要指中央或联邦的政府用于监管和引导地方政府的工具（Posner，1998）。通常的做法是，中央要求地方完成某项任务，在完成任务之前或之后，中央会给予一定的财政支持。

　　从政治体制上来看，中华人民共和国是单一制国家。我国《宪法》规定，全国地方各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。现实政治并不完全是宪法的翻版。有学者认为，如果是从财政支出这个角度来看，中国是一个权力非常分散和地方化的国家（Shieh ，2000）。中国的中央和地方关系在近年来有了新变化。尽管中央指令仍然代表着来自上级政府对下级政府的控制，这些命令逐渐呈现出一种引导而不是强制地方服从的倾向。举例来说，在农村税费改革中，中央要求地方减少各种杂费直至最后取消农业税。在地方服从中央命令的同时，财政部专门设立了农村税费改革转移支付补助来巩固改革的成效。在国内农业产出利润比工业产出利润低的前提下，中央为了鼓励一些产粮区生产粮食而专门给产粮大县一定的财政奖励。这种现象表明，中央给地方的命令不再仅仅依靠强制服从，中央政策上传下达往往成为中央与地方政府协调的过程。与此同时，中央和地方关系也变得更加精细、复杂。

　　在这篇文章中，我们要探讨的是中央指令的一种具体形式，即中央要求全国的公共部门进行强制提薪。尽管工资管理是公务员及其他公共部门雇员管理的一项重要工具，中国公共部门调薪的研究尚不多。从政府间管理的角度来研究公共部门调薪的文献尚缺。更重要的是，这一特定中央指令的制定和推行过程很好地反映了政府间关系的变化和挑战。我们的研究发现，尽管中央指令是在一系列有利于或者本应该保证这一中央指令顺利推行的条件下出台的，地方政府对这一中央指令的反应却与中央的预期有所不同。强制性的全国调薪在地方没有得到完全的落实，在一些贫穷的基层公共部门引起了更严重的工资拖欠。

　　本文所指的主要是“隐性”工资拖欠。“隐性”工资拖欠与农民工工资拖欠有明显的区别。前者指的是基层公务员本应获得中央或上级政府所规定的工资，现实中无法获取规定的工资额的情形；而后者主要是雇员无法在当月获得应得的工资。虽然早年公务员工资发放也存在时间上的滞后，现在突出的问题是，在许多县级地方政府中，公共部门的雇员获得的工资比政策规定要少。我们的研究问题是：首先，什么因素促使中央政府作出公共部门调薪的决定？为何有些地方特别是县级政府执行调薪的力度不足？是因为他们财政能力弱还是另有原因？

　　本文采取个案研究方法。研究重点是县级政府，原因在于县级政府给民众提供了绝大部分的公共服务和物品。中央指令也常常以县级政府为目标，如果政府间财政关系出现变动，在县级政府的公共财政就可觅得踪迹。2008-2009年，作者之一赴湖北省的A 和B 县进行调研。A 县拥有一个相对发达的工业部门，而B县是一个农业县。不过，B 县有着大规模的县城改造和野心勃勃的工业发展计划。两个县的主要访谈对象是县政府领导和财政官员。除了访谈之外，我们也收集了两县的财政文件（主要为县政府向人大提交的预算和决算报告）以及各种统计年鉴、财政年鉴等。尽管中央给这两个县的财政补助（包括公共部门调薪的补助）相当丰厚，工资未按标准发放的问题相当严重。基于这些研究，本文认为，中央调薪指令未获执行的关键不在于地方的财政能力。研究表明，有两个具体因素把指令的执行置于不断变化和不稳定的状态之中。第一是中央政府与地方政府有多元目标，这些目标之间产生不协调甚至是冲突。这导致了地方政府依据本地的经济和治理情况有选择性地推行政策。第二是中国缺乏一个问责机制来要求地方服从，这个因素也弱化了中央指令对地方的刚性控制。

　　二、中央指令—政府间关系的重要工具

　　中央指令存在于任何一个拥有多层级政府的国家和地区。这些指令反映了在应对逐步复杂的社会和经济环境下，上级政府对下级政府管治和协调的需要。有些地方官员认为中央指令侵犯了地方的自主权，有可能会加重政府间关系的紧张。尤其是无资金配套的中央指令，可能会演变为严重的政府间冲突，从而危及政府的管理。中央指令在政府间管理的运用上一直是存在争议的。在美国，纽约市的前市长Edward Koch 曾将中央指令称之为强加于低级政府肩上的重负（Posner，1998）。现实中有一系列的因素造成中央指令的频繁使用。首先，公众要求政府提供更好公共服务。基于地方政府财政能力和行政能力的不同，许多公共服务质量参差不齐。当人们对平等的要求越来越高时，中央指令调校地方施政水平的差异显得很有必要。第二，当面对复杂的难题时，中央指令可以提高地方政府间合作的水平。比如在环境治理中，中央政府的协助有可能提高地方政府之间协商效率。第三，在资源比较缺乏的情形下，中央指令也可能会使资源使用更有效率。即使资源很丰裕时，中央指令可能也有必要。有更多的资源可以利用时，政府之间可能就如何分配资源产生争执，因此需要中央协调。

　　中国近年来发展不仅创造了中央指令的实际需求，还带来了一系列有利的条件，例如中国人对分配公平的要求越来越高。基于目前的研究，收入分配不公仍然比较严重，在城乡之间出现日益严重的公共资金分配问题（Tsang)的优势的同时，中央政府也需要承担更多的管理和协调功能。在Lieberthal和Oksenberg （1988）所说的碎片化威权体制下，政府间关系也有一些难以解决的问题。比如区域间对于资源和财政的竞争非常激烈，导致负面后果。另外，上世纪80年代，中央在维持宏观经济稳定表现也不够有力。王绍光和胡鞍钢（1993）指出，两个“比例”的降低（政府财政收入在GDP 中所占的比例和中央政府财政收入在全国财政收入中所占的比例）给中央财政带来了严重的威胁。在这种背景下，1994年分税改革是中央和地方财政关系中一项重要的改革。从这次改革之后，在分税制的基础上，中央政府逐渐加强了自身从这个体系获取足够财力的能力。在富足的中央财政的支持下，中央官员在运用中央指令时，显得更加得心应手。

　　三、中央指令及公共部门调薪

　　随着我国经济社会的发展，中央指令数量也越来越多（Tsui Wang ，2004）。

　　不过，中央指令也分为较多类别。在某些情形下，中央政府并没有为其指令的推行提供太多的财政补贴，指令也推行得十分有效。比如，中央对于地方GDP增长和社会稳定的要求，并未见到不服从。然而在其他方面，尽管中央政府使用了包括中央财政转移在内的一系列财政工具来引导地方遵从，中央指令的实行却有不同程度的困难。中国公共部门工资体系是高度集权的。公共部门的工资水平在大多数年份中是由中央政府来决定的，公共部门没有工资集体协商的机制。在改革开放前，中央发布统一工资表，全国各地遵照执行。20世纪80年代到90年代初期，中央政府曾经出台政策允许地方在一些工资支付项目中实行更灵活的机制，随着各地各部门滥发津补贴等问题出现之后，过年十余年来，中央政府在公共部门薪酬管理上又开始倾向于集权。

　　除此之外，中国公共部门的工资支付遵守平衡原则。这条原则对于地方财政部门来说意义重大。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。因此，所有关于公务员的工资增长都应当适用于教师工资。从2000年起，国务院还规定，各地应该把教师工资发放纳入公务员工资发放保障体系中统一组织实施。2006年公务员调薪曾在公共部门中引发争议。当时文件只要求给公务员调薪，一些县级教师用各种形式进行抗议。工资支付平衡原则意义重大，一是中央只要给公务员提工资，地方就需负担其他公共部门雇员的提薪；二是在教师和公务员同酬的前提下，欠薪问题在同一层级政府中会蔓延至此层级政府所雇佣的绝大多数公共雇员。

　　从1997年起，多次的公共部门调薪改变了过去几十年“低工资”政策（同时也是低消费）。公共部门的工资并不仅仅是给雇员提供生活支出。合理的工资结构还可起到激励公共雇员的效果。在改革开放前，中国公共部门薪酬的目标却仅仅是支付雇员的生活花销，1990年代后期中央决策层对公共部门薪酬的作用有了全新的认识。除了支付雇员的生活支出，公共部门工资还可以起到公共部门激励和反腐败的效果（大公报，2000年1月11日）。在六次的全国调薪之后，公务员工资有了显著的提高。1990年，在15种职业类别中，公务员工资排行第11位；而2008年，公务员工资水平19种工资类别列为第7位（中上水平）。

　　中央调薪指令背后反映的是中央政府对一系列关键社会和政治问题的考量。

　　一方面，市场导向的改革需要一个运作良好的公共部门薪酬体系加以配合。一个有正确激励机制的公务员体系有利于各项经济、行政改革的推行。1993年机关和事业单位工作人员工资改革文件开宗明义：工资制度改革的目标是“进一步调动机关工作人员的积极性，提高工作效率，更好地为改革开放和经济建设服务”。

　　另外，在发展中国家，公共部门的低工资常被视为引发腐败的重要因素之一。许多廉政研究专家建议，发展中国家需要提高公共部门雇员的待遇，以此来吸引人才和预防腐败（（Rijckeghem Weder，2001）。当时的中央决策者也提到，“中国目前虽然尚不能‘高薪养廉’，但有必要做到‘以薪养廉’”（大公报，2000年1月11日）。此外，全国公共部门加薪也有助于中国应对1997年亚洲金融危机。

　　根据财政部办公厅（2001）的报告，2000年用于公共部门提薪等经济刺激方案有助于国内生产总值增长。

　　尽管中央要求地方调整公务员薪酬是出于好心，而且中央也给了贫困地区充足的财政资金保证指令的推行，这并不意味着中央指令能够赢得地方的服从。基于很多其他原因，中央指令可能被地方官员完全的、部分的执行，或者根本不被执行。这正是公务员调薪指令所面临的情况。尽管有强有力的自上而下的指令，以及中央的财政转移，隐性工资拖欠还是在许多县级单位出现。当时的财政部部长承认，在中央推行了第一次工资增长后，1997年就出现了公共部门工资拖欠问题（项怀诚，2002）。隐性工资拖欠在县乡政府相当严重。财政部财政科学研究所专门派人调研公共部门工资拖欠问题。国务院发展研究中心也在2003年做了一些调研。报告认为，即使是比较富裕的县（江西省泰和县）也在执行调薪中央指令中遇到困难。比如有些县从1997年到2001年理应给每位公务员每月加薪260元，实际上每人只获得70元的工资增长。一些县政府甚至需要市政府财政部门借钱来发放工资（陈锡文，2003）。根据一项比较系统的估计，截至2003年3月，接近一半左右的县级单位（不包括城市地区）的政府发生不同程度的工资拖欠问题（高炜，2007）。在一些发达的城市中，许多政府部门违反标准发放津补贴，引发地区和部门间工资福利的不平等；与此同时，在基层政府中，许多县级政府却无法履行中央的指令。背后的原因是什么？

　　四、两县的工资帐

　　在湖北省两县的调研表明，尽管这两个县的工资拖欠水平有所不同，地方政府人员私下对隐性工资拖欠怨言较大。比如B 县，2008年，公共部门雇员工资有所上调，但增长的幅度远低于中央政府所规定的。在A 县，只有三成公共部门雇员获得提薪，而另外七成人工资水平仍然停留在以前的水平。一方面是工资拖欠，另一方面公共部门薪酬给当地财政造成巨大压力。图1估算了公共部门薪酬（包括公务员和教师等财政供养人口）占政府财政收入的比重。令人吃惊的是，在同一时期，A 县政府的人事开支大大超过一般预算收入，比例为1.2-1.5：1，而B 县政府的人事开支与其一般预算收入的比例则是2.3-3.8：1.在2004-2008年，人事开支在两县的财政支出中占大概60%-70%的比例。

　　如此高的人事费用并没有让两个县的财政破产，原因在于中央政府提供了大量转移资金来帮助地方实现工资增长。官方文件证实，中央政府给中低收入省份（比如湖北省）调薪的转移支付相当慷慨。在某些年份中，中央政府还保证给足所有因调薪而产生的成本。图2给出了1999-2008年全国调整工资转移支付的增长幅度。有研究认为，调整工资转移支付是近年来所有的中央财政转移项目增长最快的项目之一（Wong，2007）。这笔资金的绝对数目相当引人注目，从1999年的108亿元到2008年的2390亿元，增加了大约22倍。

　　两个县的财政数据也证实了大量的中央转移资金进入县级政府（包括用以工资增长的财政转移）。如表1所显示的，在2000年，财政转移的数量仅占A 县地方国内生产总值的1.68%；2006年，这个比例攀升到4.66%.这个上升态势在B 县表现得更为明显，在2000-2006年间，财政转移在地方国内生产总值的比重从3%跃升至10.8%.两个县的采访者都承认，县级政府收到了大量、且不断增长的中央财政转移。

　　基于这两个县的财政数据及相关的访谈，我们得出的结论是，就A 县和B 县而言，调薪的中央指令是得到了充分财政资助的。在英文文献中，大量的案例研究涉及无资金资助的中央指令，也就是“中央请客、地方买单”的情形。值得注意的是，本文所研究的调薪指令不同，它是在中央给予充足财力支持的情况下实施的，因此执行不力的原因不完全在于人们通常所理解的财力匮乏上。

　　五、“执行不力”的原因

　　上面的分析说明了公共部门调薪是在诸多有利情形下实施的。随着中央财政收入逐步增长，中央政府有能力提供大量财政转移支付来保证其指令的顺利进行。在地方层面，我们案例中的县政府似乎不应有不服从的正当理由。那么是什么导致了工资拖欠？我们认为有两个主要原因导致了地方对中央工资中央指令的执行不力。

　　首先，中央政府与地方政府的支出优先权目标混杂，这些目标之间产生冲突，因此地方政府对一些中央指令不执行或执行不力。尽管调研中地方官员反复强调“保工资、保吃饭”的重要性，调薪作为对地方政府不太重要的支出项目无法得到切实的保障。

　　为了应对各种社会需求，近年来中央政府在财政支出的优先顺序上反复强调公共部门的薪酬和社会福利支出，并且规定各级政府不要过度关注经济领域的投资。然而另一方面，地方政府仍旧希望通过追求高GDP 增长率来证明经济成就。

　　在地方层面，经济增长是一个主导的政策目标，而且实际上还消耗大量财政资源。正如Nicholson-Crotty分析美国政府间补助指出，尽管联邦政府附加各种限制条件来防止政策偏离设定的目标，然而目标的冲突对中央补助的实际使用仍然有着消极的影响。虽然高层级政府可以在自上而下的财政转移上附加条件，政策目标之间的冲突和不协调仍会导致资金使用上的偏离。

　　地方政府官员追求GDP 的行为，在很大程度上是缘于政府的绩效考核体系。

　　有研究表明，一个地方政府的经济记录越好，主要领导干部就越有可能得到升迁（Li Zhou ，2005）。这套潜规则给地方官员带来了巨大的压力，他们要努力展现推动经济增长的才能。在一次采访中，一位县长告诉我们，“虽然中央政府许诺维持全国GDP 增长8个百分点，省政府为了展示他们的能力，把目标定在12个百分点。我们县被认为是很有潜力做出较大经济贡献的，我们不得不把GDP增长的目标定得更高，为16个百分点。因此，你们应该就知道有多少公共资金需要投入到经济增长上了”。A 县县委书记称，县委县政府的中心工作是经济工作，所以大家（包括科教文卫、公安）都要融入到这个中心中来（Cao ，2007）。

　　尽管中央政策不允许公安部门介入招商引资，县委书记、县长仍然要求他们参加招商引资。理由就是招商引资和经济增长紧密联系，而所有的政府工作都应该服从这个目标。

　　另外一个体现目标冲突的例子是，当中央财政划拨到地方用于提高现有雇员待遇时，地方政府有可能将资金用于扩大员工规模上。研究表明，得到更多中央财政转移资金的地方，公共部门雇员规模扩张的情况更为严重。根据1997-2003年的县级面板数据，Guo （2008）发现，中央财政转移每增加100万元的调整工资转移支付，地方政府的工资册上就增加16名新雇员。值得注意的是，全国调整工资转移支付的金额是高达数千亿，由此可知本来用于提高干部工资的转移支付可能给政府精简带来多大的负面效应。

　　随着财政转移支付的增加，湖北两个县也出现公共部门雇员膨胀的问题。官僚队伍膨胀可以用不同的方法衡量。最普遍的做法是衡量政府支出在GDP 中所占的比重，或者是政府财政供养人口在总人口数的比重（De Witte Moesen ，2010）。

　　在我们的案例中，无法采用第二种方法。近年来湖北省大力推行基层公共服务（七站八所）外包，员工规模并不能体现政府活动所涉及的范围。调研发现，尽管公共服务进行外包，大部分外包的人事支出还是由政府来承担的。基于湖北省2001-2007年的《统计年鉴》以及从A 县和B 县财政局取得的数据，我们发现B 县政府获得相对多的财政转移支付，与此同时B 县的政府规模也日益膨胀。

　　2000-2006年，A 县政府一般支出占GDP 的比重从3.62%升至8.05%；而B县是从7.37%上升到9.72%.

　　将工资拖欠问题搁置，也许会为地方官员带来一些好处。由于工资拖欠意味着地方上没有足够的资金，于是工资拖欠可以成为地方政府向上级讨价还价的筹码。这导致了一种自相矛盾的情况，一方面是基层工资欠发没有得到有效解决，地方政府工作人员数量却在不断的增加。此外，地方对财政收入的使用办法表明了资金挤占挪用现象（用于涨工资的资金实际用于扩员上）的可能性。正如ChristineWong所观察的，当资金到达县级政府后，财政收入中哪些是县级自有收入、哪些是来自于财政转移，变的相当模糊、难以区分（Whiting ，2007）。

　　基层政府预算执行上缺乏相对有效的账目管理和相应审计，这为资金挪用及之后的账目篡改留下了巨大的空间（World Bank，2002）。此外，地方政府问责制的缺失也加重了工资欠发问题的蔓延。问责制的要义是，在发生应当问责的情形下当事官员要受到处罚，而在中国目前的行政体系下，“问”和“责”常常都不存在。我们的调研也发现，尽管存在相当严重的工资欠发问题，这两个县从来没有人为此受到惩处。我们的受访者提供的一个解释是，由于基层政府特别是县政府违反调薪政策的行为过于普遍，以至于很难去惩罚任何一个个体。

　　有迹象表明，有些地方政府使用一些技巧实现中央政府的要求同时追求自己的利益。地方财政官员对地方财政实践有一句话：“预算内保吃饭，预算外搞建设”。7近年来中央政府加强了规范预算外收入的力度，中央要求各级政府把预算外收支也纳入部门预算。这种做法被称为综合预算原则（马骏，2010）。综合预算原则本可以确保中央指令在地方的推行。如果全县所有的资金（包括预算外）用于保证社会福利和公共部门薪酬的支出，欠发薪水的概率就会降低。不过，地方政府的实践却是，只是预算内的收入用于保吃饭。因此表面上地方也是尽力履行中央的要求，而大量预算外的资金却用于经济建设来提升领导干部被提拔的机率。

　　公务员调薪政策在一些地区也被列入政府绩效评估项目（在笔者调研的县级政府也是如此）。然而，与“一票否决”的指标相比，公务员调薪指标显得不太重要。当前的绩效管理体系引发了官员有选择性的推行有利于其仕途的中央指令。比如说，近年来有不少官员由于群体性事件及安全生产事故辞职或被降级。

　　尽管调薪政策和确保工资发放是中央的命令，但这项指令在现有绩效评估体系里没有优先权，因此也没有得到地方官员太大的关注。此外，隐性工资拖欠至少在短期内不会给社会带来直接的灾难性的影响，也可以被上级领导所容忍。

　　此外，由于现行政策不允许报纸等媒体上对公共部门工资进行公开讨论，因此普通民众对此了解不多，此议题也没有形成公众话题。更重要的是，由于一些经济发达的城市区域曾经给公务员多发津补贴，许多人认为公务员提高工资是没有认受性的，这样，基层政府的隐性欠薪更容易被忽略。

　　六、小结

　　提高公共部门薪酬的中央指令是中央政府推进收入分配改革和提高公务员制度改革和实现“公共财政”（与原来的“建设财政”不同）的重要作法。这项指令的出台也伴随着比较充足的中央财政转移。此外，调薪也让地方领导人个人受益。然而，在一系列有利条件下，许多地方政府，尤其是县级政府，出现了有令不从的情况。这项中央指令的不执行正体现了中国变化中央和地方关系的复杂性。学者们经常引用“市场维护型联邦主义”或是“中国特色的联邦制”来描述中国成功的财政分权。然而，中国政府间关系的发展实际上呈现出曲折发展的状态。近年来许多重要的政府间财政关系上的改变挑战了“市场维护型联邦主义”（Jin et al.，2005）的效力。如今中国的公共财政存在着自相矛盾的情形：地方化的财政支出管理伴随着中央政府对财政收入的控制的升级。这种不对称的分权（支出分权和收入集权）对公务员管理的影响是深远的。

　　中央调薪指令执行情况的研究对政府间关系管理有着重要的启示。面对不同的挑战，不同层级政府可能有不同的政策目标，政策目标冲突存在的可能性比较大。为了解决这个问题，中央政府给地方政府提供了大量的财政激励，引导地方服从和合作。然而，我们的分析表明，工资增长的中央指令更多是给基层公务员一项承诺（某些情形下是空头支票），而不是一项旨在改善地方政府自身能力的命令。

　　怎样才能使地方官员正确执行中央的指令，是很多经济转型国家面临的重要课题。各国均存在一个双重困境，也就是如何防止中央政府过多限制地方自主权，同时也要让地方政府为他们自己的行为负责。上述研究告诉我们，权力的下放的基本前提是政府间权责关系的清晰界定。在此同时，正如de Figueiredo ，McFaul和Weingast（2007）所建议的，必须加强中央和地方政府间双向权力监督，以推进共同问责。只有建立双向监督基础上的政府间信任和合作才能持续。中国要达到这一个阶段，还有很长的路要走。

责任编辑：春华