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　　一、党要依法进入国家权力机关执掌运用国家权力

　　中华人民共和国宪法规定，我国的国家权力机关是全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现民主制度化、规范化和程序化，要求党必须始终坚持和不断完善人民代表大会制度。刘少奇曾指出：“我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”[1]按照人民代表大会制度的要求，各级人民代表大会及其常委会在同级国家机构中居于主导地位，其他国家机关源于国家权力机关，执行国家权力机关制定的法律、法规、决议和决定，对国家权力机关负责并报告工作。建国以来的实践证明，只有人民代表大会制度才符合人民当家作主的社会主义政治制度和我国的现实国情。

　　中国共产党作为执政党，领导人民建立、巩固和完善人民代表大会制度，实行依法执政，首先应科学理顺并依法规范党与人民代表大会及其常委会，即国家权力机关之间的关系。党与国家权力机关的关系实质是党与人民群众的关系。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。如何从制度上保证党始终与人民群众保持密切联系、始终代表最广大人民的根本利益，最重要的在于保证党在宪法和法律的框架内通过国家权力机关，即人民代表大会行使其执政权和领导权。而且，执政是一种行使公共权力的法律行为，执政党的成员只有在国家政权体制内才能成为执掌公共权力的主体，才能取得行使公共权力的合法资格，进而根据宪法和法律授权并借助和运用国家政权实现其主张。因此，改革完善党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政、依法执政，一个基本要求就是党要按照宪法规定确立并规范与人民代表大会及其常委会之间的关系，切实维护宪法权威，真正支持人大依法履行自己职能，把党对国家事务的主张通过法定程序变为国家意志；同时要充分发挥国家权力机关中党组织和党员的作用，贯彻党的理论纲领和路线方针政策，实现并保证党对国家事务的领导。只有这样，才能有利于把党的主张和人民意志统一起来，有利于把党的决策和决策的贯彻执行统一起来，有利于国家权力机关及其领导者把对人民负责和对党负责统一起来，保证党始终站在时代前列带领人民群众前进。

　　党依法进入人民代表大会及其常委会即国家权力机关，是党实现依法执政的前提条件。党依法进入国家权力机关，主要应当通过以下途径来完成：一是党推荐党员通过合法选举进而依法成为人民代表大会的代表；二是党推荐党员干部经过合法选举而依法担任人民代表大会及其常委会中的重要职务；三是党在各级人民代表大会及其常委会设立党组等。党依法进入国家权力机关并在其中发挥主导作用，意味着党依法掌握和控制了国家权力，拥有了运用国家权力实现党的执政纲领的先决条件。通过这些途径，党可以依靠广大党员和党组织的共同努力，实现党对国家权力的领导，从而把党对国家事务的主张依法变为国家意志，保证党的理论纲领和路线方针政策的贯彻落实。

　　党在国家政权体制内依法执掌和运用国家权力，应主要从以下方面来实现：

　　首先，党要依法运用国家权力机关的立法权把党的纲领主张视需要变为国家法律。执政党在国家权力机关领导制定、修改或者废止国家法律，是执政党实施对国家和社会领导的主要内容和形式。党在立法过程中发挥领导作用主要应从以下方面进行：一是由党中央或地方党委直接向同级人大及其常委会提出立法建议，如修改宪法或制定、修改法律法规等；二是经党中央或地方党委审察，同意同级人大及其常委会的立法规划，并保证其根据立法规划安排，按照立法程序制定有关法律法规等。党掌握国家权力机关立法权的具体方式应是：（1）党把对国家事务的主张以立法提案的形式提交人民代表大会或其常委会，由人民代表大会或其常委会依法进行审议，提案获得通过后即以法律形式实施；（2）由设在人大常委会的党组将人大常委会的立法规划和计划及时报送同级党委听取意见，再根据党委的意见进行立法；（3）法律法规草案在提请人民代表大会或其常委会审议之前，由立法机关的党组先报送同级党委征求意见，同意后再行审议；（4）立法过程中出现某些涉及面广、分歧较大而又难以协调的问题，由立法机关党组报请同级党委决定并协调解决；（5）党委立法建议或提案中如有不符合宪法或法律的问题，立法机关党组要及时报告同级党委并由同级党委予以纠正等等。

　　其次，党要依法运用国家权力机关的重大事项决定权，使党的主张依法成为国家规定。党对国家事务中重大事项的意见或主张，凡要求国家、社会和全体公民贯彻执行的，应由党组织依法提交人民代表大会或其常委会审议决定。党依法运用国家权力机关重大事项决定权的方式应为：首先由党中央(或地方党委)根据实际情况和党的组织原则形成对国家(地区)重大事项的有关决策，然后通过人大常委会党组或政府党组依照相关法律规定向人大或其常委会提出议案，再由人大或其常委会按照法定程序将议案列入人大会议议程进行审议，最后由人大或其常委会依法作出相应决议、决定或其他国家意志形式等。

　　第三，党要依法运用国家权力机关的任免权，使党推荐的干部依法成为国家机关的负责人。党要向国家机关推荐重要干部，但党不能代替国家机关直接任免干部，而是要经过国家权力机关按照法定程序进行选举并获通过后，才能使党推荐的干部成为合法的国家机关负责人。党依法运用权力机关任免权的方式主要应是：党委按照规定的干部选拔原则、标准和要求，依法提出国家政权机关拟任候选人名单，然后由具有法定候选人提名权的组织或个人按照法定程序，将党委推荐的重要干部人选向有任免权的国家权力机关进行提名，提名获得通过并被依法确定为候选人后，再由国家权力机关按照法定程序进行选举，最后根据选举结果决定和任免国家机关各类组成人员等。

　　第四，党要依法运用国家权力机关的监督权，保证人民监督权利以及对“一府二院”的监督权落到实处。我国宪法规定，国家行政机关和司法机关由人大依法选举产生，对人大负责，受人大监督。因此，党掌握、控制国家行政权和司法权的合法有效途径及方式，就是通过并借助国家权力机关的监督权而实现。并且，党作为人民利益的代表，代表人民行使监督权主要必须依靠国家权力机关来实现。党依法运用国家权力机关监督权的方式主要应是：(1)通过人民代表大会及其常委会的工作制度来实现对国家行政权和司法权的监督控制；(2)通过批准人大常委会党组报告的全年工作要点和工作规划，掌握人民代表大会及其常委会视察、检查等相关监督事项工作安排，支持、促进人民代表大会及其常委会依法行使监督权；(3)根据党委一个时期的中心工作，提请人大及其常委会依法开展监督活动；(4)对人民群众普遍关心的热点难点问题，提请人大及其常委会依法开展监督；(5)提请人大及其常委会按照法定程序，对违法犯罪的国家机关工作人员依法实施罢免或撤销职务等等。 

　　二、党要通过国家权力机关依法控制国家行政权力

　　政党与国家行政机关分属二个不同的政治系统。政党是阶级的一部分，是实现一定阶级利益、意志和愿望的工具。作为政治组织，政党的职能和作用主要是通过动员宣传、思想教育和组织引导等，通过党自身的率先垂范带领群众实现自己的政治纲领。而国家行政机关属于国家政权组织，从本质上说，是统治阶级实现其利益和意志的工具；同时，国家行政机关也是国家公共权力机关，是实现国家行政权力的载体。国家行政机关依据国家宪法和法律行使权力，代表国家意志，具有法律效力。

　　在我国，党委与政府，其职能作用的主要区别是：(1)性质和地位不同。党委是代表人民意愿的政治组织，是人民群众的政治领导核心，扎根于人民群众之中，带领和引导人民群众前进。政府是国家机器的一部分，是人民代表大会的执行机构，在法律上具有全民性，同时居于社会之上，依靠法律和行政手段为社会提供服务，对社会实施管理。(2)权力来源和组织原则不同。党委是由党员选举产生的政治组织，权力源于党员，依靠共同的理想信念、严明的纪律和严密的组织进行维系，其组织原则是民主集中制。政府是依照宪法和法律规定由国家权力机关选举产生，权力由人民授予，靠法定的职权、机构、编制来维系，其组织原则是行政首长负责制。(3)领导体制不同。党委实行委员会集体领导，按少数服从多数的原则决定事项，书记也仅有一票权利，不允许搞个人家长制。政府实行行政首长负责制，行政首长掌握决策权，同时也承担相应责任。(4)职能和发挥作用的方式不同。党委担负着贯彻党的路线方针政策，教育、管理和监督本党成员，密切联系群众，做好群众工作等职能，而且这些职能主要是通过党组织的工作和党员的先锋模范作用来实现，不是靠强制命令来实现。而政府则担负着直接管理国家行政事务的职能，以国家强制力为后盾，代表国家分配社会资源，其决定和命令对本地区全体公民有着普遍约束力。

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家政权的领导者。作为执政党，党当然要掌握和控制国家行政权力，只是党在掌握和控制国家行政权力的过程中，应当按照政党执政的基本规律办事，应科学理顺党与国家行政机关的关系。那就是，党与国家行政机关没有直接的权力配置关系，也没有直接的上下级隶属关系，党不能把政府作为自己的执行机关，不能强迫命令政府执行党的决策，不能对政府直接发号施令，党对政府机关和国家行政权力的领导主要是政治、思想和组织领导，在法治条件下，党对国家行政机关和行政权力的掌握控制主要是通过国家权力机关这一基本途径来实现和完成的。

　　党通过国家权力机关依法掌握和控制国家行政权力，其基本途径和主要方式应是：

　　首先，党通过国家权力机关把对国家事务的意见、主张依法转变为国家法规和决定，以国家意志的形式要求政府执行，从而实现党对国家行政机关和行政权力的掌握控制。

　　其次，党通过国家权力机关依法向国家行政机关推荐负责人，经国家权力机关合法选举并使党推荐的候选人依法当选，从而正式担任国家行政机关的负责人。这些负责人是党推荐的干部并且是党员，在行使国家行政权力过程中自然要服从党的原则，遵守党的纪律，贯彻执行党的执政纲领和路线方针政策。党通过他们也就实现了对国家行政机关和行政权力的掌握控制。

　　第三，党通过国家权力机关依法对国家行政机关实施监督，实现对国家行政权力的掌握控制。国家权力机关监督国家行政机关，是宪法赋予国家权力机关的重要职责。世界各国议会联盟认为，议会对政府实施监督，源于这样一个基本原则，就是议会是人民意志的化身，议会可以监督政府的全部政治和行政活动，以保证其与整个国家意志保持一致。[2]作为执政党，党掌握控制国家行政机关和行政权力，当然要充分运用国家权力机关的监督权。具体方式应是，对于政府的抽象行政行为，要全盘纳入合宪性审查程序，由人大常委会专门机构(比如可设立宪法委员会)负责，审查政府的行政法规、规章、决定和命令是否与宪法、法律相抵触，抵触的要予以改变或撤销；对于政府的具体行政行为，则通过行政复议程序、行政诉讼程序予以审查。在这个过程中，党作为执政党并不直接审查政府的行为，而主要是通过人大监督并保证行政复议机关依法办事。党通过人大监督政府，最重要的是要把预算、决算的财政权和编制权收归人大(实际上是掌握着国家权力的执政党)行使。只有这样，才能从制度上保证执政核心权力始终掌握在人民(通过其代表和代议机关)手中，不仅从政治上，而且从经济上和人事权力上真正保障人民当家作主。[3]

　　第四，通过政府机关党组和发挥政府机关党员的先锋模范作用实现党对国家行政权力的掌握控制。政府机关党组是党委与政府保持联系的桥梁和纽带，是贯彻党委意图、实现党委对国家行政机关领导的组织保障。为此，党组一方面要支持、保证行政机关依法行政；另一方面，党组要向批准它成立的党委负责，自觉接受党委领导，服从党委决定，及时向党委汇报、请示工作，保证党的路线方针政策和党委的各项工作部署在行政部门得到全面贯彻落实。同时，党委要依靠宣传教育和思想政治工作，调动行政机关广大党员的积极性，充分发挥党员的先锋模范作用，保证党对国家行政机关的领导真正落到实处。

　　三、党要通过国家权力机关依法领导国家司法权力

　　我国宪法和有关组织法规定，司法机关是各级人民法院和各级人民检察院。司法机关是国家司法权力的载体。国家司法权力属于国家政权的一部分。党领导掌握国家政权，自然包括对国家司法机关与司法权力的领导和掌握。

　　党对国家司法权力的领导主要是政治、思想和组织领导。通过党的领导，保证党的理论纲领和路线方针政策在国家司法活动中贯彻落实，保证司法机关依法独立公正行使司法权力。党对国家司法权力的领导必须通过和依靠国家权力机关来实现，其基本途径和方式应是：

　　首先，党通过国家权力机关把党对国家司法事务的意见、主张依法转变为国家法律，以国家意志的形式要求司法机关执行，从而在大政方针政策上实现党对国家司法权力的领导。

　　其次，党通过国家权力机关依法向司法机关推荐重要人选，以保证党对司法机关的领导和对司法活动的影响。党向司法机关推荐重要人选，一要严格履行法律手续，切实通过国家权力机关按照法定程序进行；二要健全和完善相关法律制度，严格把握司法公职人员的选任资格和任职条件；三要加强司法体制改革，为保证司法优秀人才脱颖而出创造条件。

　　第三，党通过国家权力机关依法对司法机关及其司法活动实施监督，保证党对国家司法权力的领导。党对司法机关及其司法活动进行监督，主要是为了保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。党监督司法机关及其司法活动，一般来说，只要司法机关依法行使职权，在实体上和程序上符合法律规范，就应当保证其独立性，维护其审判结果。即使司法机关在行使职权过程中合法性受到质疑，甚至已经违法，也应当由法院、检察院自己依法独立解决，或者通过人大在相关法律监督下，由司法机关独立纠正。如果党、人大或其他组织、机构、当事人等认为司法机关的终审裁判不公，或司法机关作出的司法解释不当，违反了宪法和法律，那就由党和人大依法启动合宪性审查机制进行干预，解决矛盾，化解纠纷，以维护司法的权威和公正。

　　第四，通过党委相关机构实现党对司法权力的科学领导。目前，党委内设的政法委员会是党对司法机关进行领导的专门机构。党通过政法委对司法机关进行领导，首先要树立科学的领导理念。党领导司法机关，从根本上说，不是要把司法机关直接当作维护其执政地位的工具，也不是要让司法机关直接充当实现党的意志和具体意图的国家机器，而是要保证司法机关全面正确执行党领导人民制定的宪法和法律，维护宪法和法律的权威与尊严，从而实现、维护和发展最广大人民的根本利益。因此，党委政法委员会领导国家司法机关，科学的方式应是从政治、思想和组织上进行领导，保证党的路线方针政策在国家司法活动中得到贯彻落实，保障和监督司法机关依法独立、公正司法，而不能对国家司法机关的具体业务进行直接干预，更不能直接干涉司法机关的具体办案活动。

　　第五，通过司法机关的党组织以及充分发挥司法机关党员的作用，实现党对国家司法权力的领导和影响。司法机关的党组织是实现党对司法机关和司法权力领导的重要组织保证。为此，司法机关党组织一方面要坚决支持司法机关依法独立公正司法；另一方面要积极发挥党组织的桥梁纽带作用，遵守党的纪律，服从党的决定，切实保证党的路线方针政策在司法机关的贯彻落实。同时，党要通过开展宣传教育和思想政治工作，充分发挥司法机关党员的先锋模范作用，增强他们的责任意识和法律意识，增强他们依法履行职责的自觉性，使他们真正成为忠于人民、忠于党、忠于法律的先锋模范。

　　注释：

　　[1] 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版第156页。

　　[2] 全国人大常委会法制工作委员会等编译：《各国议会制度概况》，吉林人民出版社199l年版第175页。

　　[3] 参见张恒山等：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版第200页。

　　（作者系中央编译局副研究员、法学博士）

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