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　　摘要：合法性是政府理论中一个重要的内容，它是国家公民对政府权威的认同与遵从。合法性的高低决定着政府能否拥有权威及在什么样的范围内发挥权威的作用，由此又影响了政府管理的有效性。政府拥有合法性也就拥有了政府权威，也就拥有了推动经济发展和巩固社会稳定所必需的权力与威严以及能力与威望。探寻合法性与政府权威之间的相互关系将有助于国家公民认识加强政府权威维护合法性的重要性，同时也有利于政府对权威的维护实现从刚性向柔性的转变。

　　关键词：合法性；政府权威；社会稳定；可持续发展

　　党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，同时继续将稳定压倒一切作为重要的任务摆在全党和全国人民面前。影响社会稳定的因素是多方面的，政府权威的有效发挥对社会稳定的影响是根本性的，而政府权威的功能发挥又受制于政府本身的合法性。当一个政府合法性出现危机的时候，也就意味着政府权威走低，社会稳定失去了存在的基础。社会稳定、政府权威与合法性三者之间存在着相互依存的辩证统一的关系。

　　问题的缘起

　　合法性的问题似乎只存在于西方资本主义国家，也只有西方资本主义国家才会发生合法性的危机。事实上任何国家都存在合法性的问题，社会主义中国当然也不能例外，只是我们长期以来没有对这个问题给予足够的重视或者是避而不谈，这样做对政府发展无疑没有任何好处。其实只要弄清合法性的意思也就无需对合法性这样讳莫如深。马克斯·韦伯认为“一种统治的‘合法性’，也只能被看作是在相当程度上为此保持和得到实际对待的机会”。[1]尤尔根·哈贝马斯认为“合法性就是承认一个政治制度的尊严”。[2]让-马克·夸克认为“合法性就是对统治权利的承认”。[3]利普塞特认为“合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力”。[4]合法性实际上是国家公民对现政府的认同与遵从，这种认同和遵从是建立在政府表现出来的能力实现政府职能满足国家公民利益需求的基础之上的，因此，合法性就是国家公民对政府的权力与威严及政府的能力与威望的认同与遵从，简单地说就是对政府权威的认同与遵从。

　　政府权威包含两个层面的意思，一个层面是政府作为国家管理社会的机构，合法地掌握和使用国家权力，对国家公民的行为具有强制性，国家公民与政府之间形成一种基于权力的服从与约束的关系，这就是我们所说的政府的权力和威严。另一个层面是政府通过对国家事务和社会事务的管理，实现政府职能，有效地维护和增进国家公民的利益，国家公民对政府表现出来的能力产生信任感和依赖性，国家公民和政府之间形成一种基于能力的认同和遵从的关系，这就是我们所说的政府的能力和威望。政府权威是权力和威严与能力和威望的和谐统一。一个有能力和威望的政府必定是一个有权力和威严的政府，而一个有权力和威严的政府却不一定是一个有能力和威望的政府，至少目前是如此。

　　命令和服从是构成权威的基本要素，但政府追求的权威却不能简单地理解为命令与服从的含义。因为政府与公民之间命令和服从的权力关系的实现方式可以是强制性的也可以是自愿性的。依托国家权力的强制性形成的服从具有极大的不稳定性，无法保证命令与服从关系的始终自然存在。在自愿基础上完成命令与服从的权力运行方式，虽然需要不断地保证政府能力运行的有效性，且因长期地保持而带有相当大的风险性，但只要政府把不断维护与增进社会共同利益作为自身的惟一宗旨，就一定能长久地保证社会局面的稳定。实现权力与威严、能力与威望的和谐统一需要政府不断地满足国家公民的利益需求，将权力和威严升华为能力和威望。政府权威在升华的过程中保持可持续的发展，公民的认同与遵从就能持久，合法性也就象磐石一样坚固，社会稳定的局面也就能长久地保持。因此，社会稳定的程度可以作为衡量合法性或者是政府权威的标准。当前我国政府权威的认同和遵从有一种走低的现象，造成这种走低现象的原因主要有以下几个方面。

　　1.改革开放之后我国利益结构发生了重大变化，伴随利益意识的觉醒和对个人利益的追求，国家公民获取利益的来源降低了对政府权威的依存度。改革开放之前，国家公民在计划经济体制下对利益的获得主要依赖政府权威，个人利益被绝对地从属于国家利益和集体利益，虽然个人的利益获得在平均主义的分配方式下并不显得优厚，但由于获得利益的稳定性反而加强了国家公民对政府权威的依赖。改革开放之后个人利益的合法化及获得利益的渠道增多，但由于社会主义市场经济中国家公民处的地位及本身占有的资源差异造成了利益的悬殊差距，形成的城乡差距、地区差距、人群差距导致了利益矛盾的加剧，人们对政府权威产生了信任危机，因利益矛盾引起的社会不稳定事件时有发生。

　　2.社会利益主体的多元化影响了地方政府与中央政府的关系，原先上下级政府之间，下级政府作为上级政府的代理者的角色正在发生变化，地方政府普遍具有了双重角色的身份，在代理者执行者身份的基础上加上了所辖地区利益的代表者。由此，上下级政府之间在利益的选择、利益的综合、利益的分配和利益的落实这个完整的利益过程中，单向性、上级命令型的政府利益分配模式已经演化为讨价还价式的、互动式的、相互调整式的合作式的政府利益分配模式。地方政府受利益的驱动对中央政府的权威存在着轻视的倾向，上有政策，下有对策，对中央政府的政策进行缩小、放大、曲解、变通，置中央政府权威于不顾，造成中央政策在执行过程中严重变形走样。中央政府的政策不能得到很好地贯彻、落实与执行，中央政府的权威受到了削弱，呈失灵状态。国家公民对政府权威产生不信任感，社会稳定受到了挑战。

　　3.改革是为了更好地发展生产力，但改革不可避免地在进行着利益的调整，国家公民中的一部分人的利益通过改革得到了维护或增加，也有一部分人的利益经过改革受到了伤害或减少。当我们在进行制度创新的同时实质上也在进行新的利益结构的调整，带给国家公民利益上的影响是一种不可知性和不可预算性。在利益结构的调整过程中利益受损的这一部分人因为获得生活来源的不安全因素的增加必然对政府权威产生不信任感，并成为新的社会不稳定因素。

　　4.政府权威合法性的基础发生了变化。政府权威的合法性基础由革命的合法性转变为绩效的合法性。绩效合法性不像革命合法性那样来得直接与明朗，它需要长期的坚持不懈的且富有成效的努力，具有相当大的风险性。当政策带来的绩效还不是十分明显或政策不能满足国家公民不同的利益需求的时候，国家公民对政府权威就存在着走低的倾向，由此影响了社会的稳定。

　　5.改革开放后，意识形态出现了淡化倾向，社会文化的发展呈现多元势头。多元文化的出现对社会带来了积极的和消极的双重影响，从积极的角度来看，有利于社会主义民主文化的形成；从消极的角度上看，不利于形成全社会“具有权威的、统一的、约束人们各种行为的社会规范，因而对消灭各种无序的社会行为构成障碍。同时，多种文化共存的局面也会妨碍整个社会的统一意志的形成，从而不利于在重大问题上采取全社会的统一行动”。[5]这种思想上的杂乱无章，必然带来行动上的茫然无序。对制度和理想的信念丧失，肯定会给社会稳定造成不利影响。

　　6.全球化对政府权威的冲击。虽然我国是后发国家，但面对全球化的冲击表现出一个大国应有的风范，既不盲从乐观也不保守回避。可这并不能抵消全球化对政府权威产生的消极影响，尤其是国内流行的新自由主义的全球化理论，强调市场至上、减少国家干预的观点，容易误导国家公民对国家和政府产生不信任感，政府的权威地位受到质疑。

　　至此，我们可以看出合法性和政府权威以及制约政府权威的政府能力和公众信念对社会稳定具有至关重要的影响，这些因素都建立在一定的利益基础之上，合法性的问题从本质上讲也可以看作是一个利益问题。对利益的增进和维护就是对政府权威的增进与维护，也是对合法性的维护与巩固，社会稳定就在合法性的维护与巩固中得到了保证。

　　问题的思考

　　按照哈贝马斯的观点，只有政府才需要合法性。离开合法性谈政府权威是没有任何根基的，社会稳定因为失去政府权威的保护而变得十分脆弱。政府拥有合法性也就拥有了政府权威，也就拥有了维护和巩固社会稳定所必须的权力与威严以及能力与威望。亨廷顿认为对一个后发国家而言重要的“基本的问题不是自由，而是创立一个合法的公共秩序。当然，人们可以有秩序而没有自由，但他们不能有自由而没有秩序。必须先有权威，然后才能对它加以限制”。[6]一个权威性的政府对社会经济的发展和政治局面的稳定是至关重要的。建立一个权威性的政府是运用国家权力充分履行政府职能，体现政府能力，实现政府管理有效性的最基本的必不可少的条件。政府权威不能仅仅停留在拥有权力和威严阶段，必须不断地使政府拥有的权力与威严升华为能力与威望，这是政府权威的可持续发展。可以肯定地认为政府权威的可持续发展是处在转型时期的中国政府一项迫切而艰巨的任务，社会的稳定程度取决于政府权威可持续发展的水平。

　　1.政府权威的可持续发展有赖于公共政策的有效性。阿尔蒙德指出“统治的合法性是一个复杂的混合物，是由统治者制订的政策的内容实质和实施程序所决定的”。[7]因此，注重公共政策的有效性就需要公共政策制订时实现民主化科学化及实施时具有可行性。十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”这一论断充分指明了公共政策制订过程中实现民主化与科学化的途径。毛泽东的著名论断“没有调查就没有发言权”和没有正确的调查同样没有发言权是政策制定的原则。只要我国各级人民政府能够遵循这样的决策程序和原则，就一定能够实现政策制订的民主化和科学化。

　　当然，既要重视政策制订的有效性，也要重视政策执行的有效性，政策执行的有效性体现在维护和增进社会利益上面。美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的“价值”作权威性的分配，我国学者陈庆云经过分析之后将戴维·伊斯顿的定义改为公共政策是对全社会的“利益”作权威性的分配，[8]这一改动深刻揭示了公共政策的有效性最根本的基础就是维护和增进社会利益。只有政策的可行才能保证社会利益得到维护与增进，才能最终实现对社会利益进行权威性的分配。由此必须充分注意政策实施过程中的两个问题，也就是效率与公正。邓小平提出允许一部分人和地区先富起来，江泽民提出西部大开发战略，两代领导人在政策的有效性上实现了效率与公正的完美结合。从中我们也发现政府权威的可持续发展对公共政策的有效性的依赖，主要是通过政府权威的可塑性和再生性也就是将政府的权力和威严升华为能力和威望而实现的。单纯性依靠政府权威的强制性来推动政策的制订与执行难以保证政策的有效性。这种依靠政府强制性而推行的政策既无法保证有效性也无法保证国家公民的认同，危机就悄悄地埋下了，如果政府无法消除危机，合法性的存在就没有任何基础可言，后果将是灾难性的。因此，需要将政府权威所表现出来的让人信服的能力和威望融入政策的制订与执行之中。

　　尤其要注意的是处在转型时期的中国，通过公共政策实现政府权威的可持续发展必须认真解决好由计划经济向社会主义市场经济转变时起点存在着的严重的不平等。事实上由于“计划经济的遗产，中国政府的许多政策带有极大的歧视性、不公平性，这种以不平等为基础的政策，不仅没有效率，而且还导致了许多不公平的现象”。[9]因此，要保证政策的公正性，就必须逐步取消那些带有歧视性、不公平的政策，在此基础上力求政策的可行性，确保政策到位和有力。十六大报告指出：“国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持”，缩小地区差距，同时“广开就业门路，积极发展劳动密集型产业”，“继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活”。从十六大报告中我们已经清楚地看出政府在制订和实施政策推动经济发展的过程中，在保证经济总量、综合国力、人民总体生活水平提高的同时，也保证利益分配差距、贫困人口绝对量的减少，这样的政策也就能够把效率与公正落实到实处，国家公民从中感受到了政府表现出来的能力与威望，从而达到了维护政府权威的合法性，实现政府权威的可持续发展，保持社会稳定的目的。

　　2.政府权威的可持续发展依赖于依法行政的艺术性。20世纪60年代美国客观主义哲学思潮的首倡人物爱因·兰德女士站在客观主义立场对西方现行的各式政府加以考察，发现了这样一个反常的情况：政府可以做它想做的任何事情，而人民只有得到同意才可以去做。[10]政府可以做它想做的任何事情，这实际上提出了一个政府行为合法性的问题。按照卢梭的观点，“政府就是在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。[11]显然，卢梭认为政府行为过程是一个执行法律的过程，而不是“可以做它想做的任何事情”。事实上依法行政已经成为现代社会对政府行为的最基本的要求，而且对依法行政应当作为一门艺术来加以看待。

　　依法行政是政府权威获得合法性的内在要求，依法行政就是政府权威在行为过程中实现自身的合法性，政府只有通过合法化的行为才能拥有和维护自身的权威。依法行政不是限制政府权力，而是规范政府行为，保证政府能顺利地完成从全能政府向有限政府的转变。那么，是否政府依法行政了就一定会形成权威呢?回答是不一定的，原因在于政府如何依法行政，依法行政必须讲究有效性，离开有效性来谈依法行政，政府行为不仅没有起到维护政府权威的作用，反而浪费了政府权威合法性资源。这就是普遍依法行政的今天，为什么有的地方政府在维护和增进社会利益方面取得了巨大的成就，赢得了人民的支持和拥护，而有的地方政府刚好相反的原因。依法行政是一门艺术，需要政府去创造性地执行，在维护法律原则严肃性的基础上实现运用法律原则的灵活性。

　　马克思指出“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[12]依法行政与什么利益有关呢?至少有两个方面的利益是需要加以重视的，一方面是国家公民的利益，另一方面是政府的利益。这两方面的利益存在着双赢互动的关系，政府通过依法行政满足了人民群众的利益需求，人民群众同样回报给政府满足利益的需求，这“意味着以习惯和超凡魅力为基础的合法性标准的削弱，而政府实际作为的重要性日益成为合法性的基础”。[13]亨廷顿也认为：“按照民主理论，政府行为的合法性源于它们体现人民意愿的程度”。[14]

　　实现依法行政的艺术性，不能仅仅单纯地依赖政府职能的转变和按法律条文办事，需要在职能转变的基础上改变依法行政的行为模式。目前我国政府需要彻底地从计划经济时代的行为模式中解脱出来，尤其是相对落后的地区，政府应当积极地参与资源配置的过程，弥补市场竞争不公平原则带来的市场缺陷。通过政策吸引资源，带着政策跑资源，带着政策找项目，改变政府官老爷的角色，在“产学研”中让政府充当社会经济发展的“红娘”，强化政府的服务意识，政府行为就会实现三重奏，即依法行政、积极行政、有效行政。

　　政府行为实现了三重奏，人民群众的经济利益需求就能够得到满足，而政府以社会认同为核心的政治利益，具体来说就是政府权威的合法性也就有了保证。社会认同是政府追求的政治利益中最为关键的利益，离开了社会认同，政府将失去权利、权力、权威。社会认同的普遍性是政府最大的政治资本。社会认同最大化的实现表明承认政府权威的前提(人民群众的利益需求)已经得到了保障，政府的权威也将在普遍的社会认同的基础上得到维护。依法行政的艺术性是维护政府权威可持续发展的重要方式。

　　3.政府权威的可持续发展还依赖于政治文化建设的背景支撑。阿尔蒙德认为：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。[15]我们十分明显地感受到这一论述中政治文化具有的时代性，同时这一时代性又不可避免地受到民族文化的深刻影响，带有同样明显的继承性。时代性和继承性就是我们在建设政治文化过程中所必须注意的两个基本的特征。政治文化建设最主要的目的就在于培养和坚定国家公民对政府的信心、信任和信赖，从思想深处树立现政府最能代表公民利益的理念。因此，当我们进行思想政治工作的时候，已经不能仅凭空洞的说教或者革命的热情来达到国家公民对政府权威的普遍的认同与遵从。政治文化的建设必须依托政治制度和政府能力的有效性，才能最终实现政府所需要的国家公民对政府的政治态度、感情和信仰。国家公民对政府的认同程度与政府实际拥有的促进经济发展的能力是成正比例的关系的。正因为如此，“信仰和信念在权力关系中是一个不可遗漏的和非常有用的工具，所以我们在任何地方都不能忽视它”。[16]思想政治工作通过对国家公民进行意识形态的宣传只是为认同政府权威提供了一种可能，而政府行为的有效性尤其是促进社会经济发展及社会稳定方面所表现出来的能力则能够把这种可能转化为现实。由此，必须始终坚持政治文化建设过程中的理论与实际相结合的原则，深刻领会落实好“三个代表”重要思想的巨大政治意义。

　　同时，进行政治文化建设需要一支高素质的干部队伍来保证建设的成果，因为国家公民对政府权威的认同危机主要体现在政府能力和领导者素质两个方面。虽然，我国目前政府权威结构已经由人格权威占主导地位转变为职位权威占主导地位，就是将来法的权威处于至高无上的地位，也并不意味着人格权威已经无足轻重了，相反，人格权威在任何时候于权威结构中都占有十分重要的地位。因为无论是法的权威或是职位的权威都必须通过人的具体行为能力表现出来，但我们推崇的是法治社会下而不是人治社会下的人格权威。

　　构成人格权威的要素很多，领导者的素质和修养是两个主要的方面。素质是一个领导者之所以成为领导者必备的知识、技能、技巧和管理经验等等，修养是一个领导者所表现出来的道德品质和价值观念。在素质具备的情况下，领导者的修养决定了政治文化建设的成败。存在于政府管理过程中的一个毒瘤腐败，并不是因为领导者的素质不高，而是因为领导者的修养出现了异化，目前腐败已成为我国国家公民普遍认为的第一大社会病。治理腐败是一个长期而艰巨的任务，但我国在治理腐败方面决心很大，因为腐败浪费了一个国家最大的政治资源也就是合法性。治理腐败除了坚持制度反腐之外，我们认为应该加强领导者的修养建设。毛泽东曾说过政策确立下来以后，干部就是决定一切的因素。制度有其决定性的作用，但制度本身并不是万能的，应当充分考虑到人的因素，切实把依法治国与以德治国紧密地结合起来，使领导者成为为人民服务的楷模。领导者必须成为政治文化建设的主角。中国民众历来和西方民众在对待本国政府及政府官员方面有着不同的认识，西方民众认为政府是不得不要的邪恶，政府官员个个都是坏蛋；中国民众恰恰相反，认为政府是依靠，政府官员都是父母官，且中国民众的“清官情结”比较凝重。在政治文化建设中只要领导干部提高自身的修养，以正确的权力观、人生观、价值观来规范自身行为，就一定能够影响并实现国家公民对政府权威的认同，最终达到政府权威可持续发展的目的。

　　问题研究的意义

　　合法性对于政府真正拥有及有效运用权威有着不可替代的意义。政府能不能拥有真正的权威取决于运用国家权力能否产生令人信服的能力与威望，而且这一点将直接影响国家公民对政府的认同与遵从，认同与遵从的程度又直接联系着社会稳定的程度。任何忽视对合法性的研究与维护的态度和行为都可能带来社会的不稳定甚至引发政治危机。把合法性和政府权威与社会稳定联系起来有着重大的现实意义和深远的历史意义。

　　1.从合法性的角度把握政府权威，有助于人们认识政府权威对我国社会进步的重要性。我国目前仍旧处在社会主义初级阶段，物质文化还没有达到满足人民需求的程度，生产力水平也还很低。但是和这些相比，我国“更加缺乏的是政治上的一致，以及高效、权威的合法政府”。东亚发展模式也向人们说明了一个具有权威的政府在经济发展过程中的重要作用。我国一再强调“稳定压倒一切”，从另一个侧面表明政府权威正在受到削弱，政府权威的合法性在意识上和行动上受到了挑战，我国需要的是加强而不是削弱政府权威，站在合法性的角度来看待“稳定压倒一切”就是维护和巩固政府的权威。

　　2.加强政府权威不是简单地通过强化国家的强制力，相反政府权威中刚的一面需要表现得少一些。本文理解的权威包含两个层次：一是浅层意义上的权威，也就是依据国家权力而拥有的强制力，即权力和威严，这是政府不可缺少的。二是深层意义上的权威，是基于权力与威严形成的令人信服的能力和威望。政府行为是动态长期的过程，所掌握的权力与威严需要不断地转化为能力与威望，政府权威才能实现再生与可持续发展。否则，就是政府拥有必要的国家强制力也无法获得国家公民对政府权威的普遍的认同与遵从。因此，对政府权威的合法性的维护必须从刚性的强制性的转化为柔性的再生性的。当然，我们也需要明白，权威是敬畏与爱戴的混合物，因为一个稳定的政权必定是权力与合法性的结合。

　　3.政府权威需要不断地谋求国家公民的认同与遵从，这是政府权威可持续发展的一个关键，但又不能仅仅在促进社会经济发展方面发挥作用，甚至错误地认为只要政府保证了社会经济的发展，社会的稳定也就随着经济的发展而得到了保证，政府也就能获得所需要的权威。事实上经济发展与社会稳定之间不是一种一对一的必然的因果关系，经济发展和社会稳定是两个相互独立的目标。针对这种情况，政府需要在谋求经济发展的过程中尽可能地避免对社会稳定的伤害。改革是为了更好地促进经济的发展，但改革也可能带来社会的不稳定。改革不能急于求成，也不能过分地频繁，必须把改革对人们的利益可能产生的不可计算性和不可预见性控制在最小的范围之内。一种渐进的能够为大多数人的利益带来维护与增进的改革不仅利于经济的发展也利于社会的稳定，同时能够为政府带来所需要的权威。

　　4.政府权威的维护不仅依赖本国内部政府行为的有效性，而且也受到政府在国际舞台上活动的有效性的影响。换一句话说，就是政府所能为本国各种利益主体赢得利益的最大化。面对经济全球化的趋势，各国政府都力求使本民族的利益最大化，中国政府当然也不能置身度外。全球化意味着国家利益之间竞争的加剧，我们需要打造高度权威的中央政府来参与激烈的全球化竞争，依托国家整体力量，实现民族利益最大化，并在此基础上实现政府权威的可持续发展，最终实现维护国内的社会稳定。

　　5.最后，我们认为稳定压倒一切绝不能消极地被动地等待，对政府权威合法性的维护也不能单从政府强制力的角度去考虑问题。维护社会稳定不能仅仅把它作为一个政治任务，对政府权威的维护也不能单单从政治的角度来考虑，否则，就有可能会加速政府权威合法性的丧失。实现社会稳定必须依靠积极的主动的富有建设性的可行的和切实有效的行动去争取，对政府权威合法性的维护需自觉地依靠政府自身的能力和威望。

　　注：

　　[1]韦伯：经济与社会上册。北京：商务印书馆，1997年，第240页。

　　[2]哈贝马斯：重建历史唯物主义。北京：社会科学文献出版社，2000年，第262页。

　　[3]夸克：合法性与政治。北京：中央编译出版社，2002年，第12页。

　　[4]利普塞特：政治人：政治的社会基础。北京：商务印书馆，1993年，第53页。

　　[5]李景鹏：中国政治发展的理论研究纲要。黑龙江人民出版社，2000年，第199——200页。

　　[6][14]亨廷顿：变动社会的政治秩序。上海译文出版社，1989年，第11、30页。

　　[7][13][15]阿尔蒙德：比较政治学：体系、过程和政策。上海译文出版社，1987年，第37、58、29页。

　　[8]陈庆云：公共政策分析。北京：中国经济出版社，1996年，第5页。

　　[9]毛寿龙：有限政府的经济分析。上海三联书店，2000年，第298页。

　　[10]兰德：新个体主义伦理观。上海三联书店，1993年，第118页。

　　[11]卢梭：社会契约论。北京：商务印书馆，1980年第2版，第76页。

　　[12]马克思恩格斯全集第1卷。北京：人民出版社，1995年第2版，第187页。

　　[16]伊斯顿：政治生活的系统分析。北京：华夏出版社，1989年，第321页。

　　（作者系北京大学政府管理学院教授）

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