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一、引 言抗争政治学认为，政权性质、政治结构和政府行为既是社会运动主体必须要面对的约束性条件，也是形塑社会运动基本诉求、组织方式及活动特征的关键性因素( Tilly，1978； Daven-port，1995； Goldstone，2003) 。在政府处于强势的中国，不少矛盾纠纷源自政府举措的失当，不少简单的社会问题被激化为官民冲突，而政府维护社会稳定( 即所谓“维稳”) 的方式方法，亦对社会形势和国家大局产生举足轻重的影响( 于建嵘、李连江，2008) 。因此，要理解当前维稳形势，除需要对社会抗争本身详加研究之外，还很有必要从政府视角加以检视。
当前，我国处于社会矛盾和冲突的高发期，维护社会稳定逐渐成为各级政府面临的重大课题，为此，大多数地方政府都制定了周全细密的制度和办法，这当中就包括现已推广到全国的矛盾纠纷排查调处机制。矛盾纠纷排查调处机制( 下文简称“矛调机制”) 侧重于预防和源头治理，原初目的是从萌芽阶段减少不稳定因素的出现，处理过程以调解为主，即所谓维稳“关口前移”。矛调机制属于地方政府维稳工作的前期阶段，不同于事件发生后的后期处理机制。矛调机制的承担主体是专门设立的矛盾纠纷排查调处中心，通常设在政法委或综治委之下，选派专人负责。
鉴于矛调工作的重要性，地方政府一般会设置完善的指标考核体系，对下级政府或部门实施综合性考核。对矛盾纠纷排查调处工作的考核属于地方政府维稳的前期考核，意在使维稳下面主要以 T 县出台的《矛盾纠纷排查调处工作管理考核暂行办法》( 2010 年) 为基础，以 2010 年上半年和下半年《T 县乡镇( 街道) 矛盾纠纷排查调处工作考核得分表》为考核得分依据，逐步分析县综治委对乡镇( 街道) 矛盾排查调处工作的监督管理模式。
二、静态考核项目
静态考核项目涉及 10 大项、16 小项，共计 320 分。简单归纳之后，这些项目可以分为三大类，一是机构和阵地建设( 110 分) ，占 34%，二是矛盾纠纷处理的制度建设( 130) ，占 41%，三是宣传教育和群众参与( 80 分) ，占 25%。
(一)机构和阵地建设
机构建设是指成立专门的矛盾纠纷排查调处机构，组织机构和人员配置都达到要求； 阵地建设是指办公场所、环境和设备等是否到位。机构和阵地建设既考核乡镇，也考核乡镇之下的村( 社区) 的情况，之所以如此是为了督促乡镇把工作做到基层。
1. 乡镇( 街道) 组织机构建立情况( 40 分) 。包括： ( 1) 是否按要求成立了专门的机构( 10分) ； ( 2) 是否按要求配备了人员( 10 分) ，综治委明确要求乡镇( 街道) 矛盾纠纷排查调处中心要配备专职副主任 1 名，专职工作人员 2 ～5 名，综治办、信访办、司法所等部门领导兼任中心副主任，且这些部门都在中心集中办公； ( 3) 运作是否协调( 20 分) ，运转协调是指分工明确、各司其职。
2. 乡镇( 街道) 阵地建设( 30 分) 。在这方面，考核办法规定得很细，力图使各地办公设施实现标准化、一致化。详细规定如下： 要保证调解厅 2 间，接待室、办公室、档案室各 1 间； 调解厅要按照调处人员区域、当事人区域和旁听区域三大块规划布局； 中心要做到“五有”( 有标牌、印章、微机、交通工具、网络办公设备) ，“四簿”( 排查登记簿、调处登记簿、口头调处登记簿、回访登记簿) ，“五上墙”( 中心网络图、职责任务、工作制度、工作流程、名言警句) 。3. 村( 社区) 机构建设情况( 20 分) 。考核各村配备调解员的情况，要求按照“千人以下的村( 社区) 2 ～3 人、千人以上的村( 社区) 3 ～4 人”的标准配备调解员。
4. 村( 社区) 阵地建设( 20 分) 。这是指农村调解工作正规化而言的，要求有场所、有牌子、有印章( 人民调解委员会印章) 、有制度、有台帐、有记录、有报酬、有奖惩，职责任务、工作制度上墙。
(二)制度建设
制度建设是“维稳”常规化的举措，考核乡镇( 街道) 是否把矛盾纠纷排查调处工作当成重要的日常工作，是否出台完整的操作规程以及相应的奖惩措施等。考核办法当中的制度建设具体是指矛盾纠纷的排查、调处和考核督查等三个方面，其中日常排查制度和调处制度处于同等重要的位置，都是 50 分； 工作考核督查制度分值略少，为 30 分。
1. 排查制度建设( 50 分) 。主要是指日常矛盾纠纷及时上报： ( 1) 乡镇及时向县里汇报( 30 分) ，要求乡镇( 街道) 每月1 日和15 日向市矛盾纠纷排查调处中心上报情况，不按时上报的一次扣 1. 5 分； ( 2) 村( 社区) 及时向乡镇汇报( 20 分) ，要求乡镇下辖的村( 社区) 每周五上报情况，有一个村( 社区) 未按时上报的扣所在乡镇 0. 5 分。
2. 调处制度建设( 50 分) 。这是指矛盾纠纷的分级处理和部门间协调沟通共同办理： ( 1)落实矛盾纠纷“等级化”管理制度( 30 分) ，对排查出的矛盾纠纷每周召开一次分析研判会进行分流，按照管理登记分流到村( 社区) 、管区、乡镇( 街道) 部门，未按要求分流调处的每件纠纷扣 1 分； ( 2) 矛盾纠纷排查调处中心与信访办、派出所、法庭、国土所、经管站等相关单位建立半月一次的互动信息档案( 30 分) ，少一次扣 1 分。
3. 工作考核督查( 30 分) 。包括两方面： ( 1) 乡镇( 街道) 有考核奖惩方案( 10 分) ，考核结果与村( 社区) 干部绩效工资挂钩； ( 2) 一季度一通报矛盾纠纷排查调处情况和典型做法( 20分) ，少一次扣 5 分。
(三)宣传教育和群众参与
宣传教育工作主要是加强对基层工作人员的培训，总结工作中的好做法，同时做好宣传工作，争取群众的支持。
这方面的考核包括： ( 1) 乡镇街道年度培训不少于两次，每次培训不少于四课时( 20 分) ；( 2) 乡镇街道积极培养典型，每年召开一次现场会推广先进经验( 20 分) ； ( 3) 建立群众性矛盾纠纷调解组织，把矛盾纠纷尽量化解在村里，做到“小事不出村、大事不出乡镇”( 40 分) 。
三、动态考核项目
动态考核项目主要考核乡镇( 街道) 在实际处理矛盾纠纷时的做法是否得当，考核对象主要是排查调处工作的基本情况。动态考核项目包括 7 大项、10 小项，考核项目要比静态项目要少很多，但是由于各项的分值都比较高，因此总分达到 680 分，是静态项目总分的两倍多。
动态考核项目可分为四大类，一是矛盾纠纷的调处情况( 200 分) ，占 29%； 二是台账和制式文书情况( 150 分) ，占 22%； 三是信访情况( 210 分) ，占 31%； 四是民转刑案件、群体性事件控制情况( 120 分) ，占 18%。此外，还有一项是“矛盾纠纷督办情况扣分”，不算在考核项目中，但是如果矛盾纠纷没有处理好，导致县里不得不专门下发《督办通报》，则要在该乡镇整个动态考核项目得分中扣除 2 分。
(一)矛盾纠纷排查调处情况
矛盾纠纷排查调处情况要考核的是乡镇对于已经出现的矛盾是如何应对的，措施是否得当，机制运转是否合理等。
1. 排查无遗漏( 120 分) 。这要求乡镇对行政区划内矛盾纠纷的发生和发展要熟悉，动态地掌握社会不稳定因素的具体情况。如果出现上访、自焚和冲击政府等现象，就属于排查有遗漏，每件扣 5 分。在所有考核的子项目当中，该项考核的分值排名第 2 位。
2. 确定调处人员( 40 分) 。对于分流到村( 社区) 的矛盾纠纷，要确定专人调处、专人负责，如果没有确定专人负责，一经发现，一件要扣 3 分。这条规定意在落实分工负责制，使得每件矛盾纠纷都有人负责，有人处理，追究责任或奖励都能落实到人。
3.“四调联动”机制运转良好( 40 分) 。“四调联动”指把人民调解、司法调解、行政调解和维稳重大矛盾纠纷调解相结合的调解形式，强调政府部门采取多种形式共同治理。要求对基层处理不当导致上访的案件，乡镇( 街道) 要及时召开联席会议落实包案领导及调处责任人。
(二)台账和制式文书情况
台账是指对于案件具体情况的记录和汇总，制式文书是指纠纷处理过程中采用的各种有固定格式的文书。对台账和制式文书的考核涉及村( 社区) 、乡镇( 街道) 两级，考核这些是为了使矛盾纠纷的处理能够有据可查，处理到什么阶段也能一看即知。
1. 村( 社区) 台账和制式文书( 60 分) 。村( 社区) 调处的案件，有调处记录、调解协议书，缺一项扣 2 分。
2. 乡镇( 街道) 台账和制式文书( 90 分) 。乡镇( 街道) 调处的案件实行一案一档，有矛盾纠纷基本信息表、联席会议记录、调解笔录、调解协议书，少一份档案扣 3 分，档案内容少一项扣 1 分。
(三)信访情况
对信访情况的考核在动态项目中占的分值最多，为 210 分； 其中对上访控制的考核分值为160 分，是所有考核的子项目当中分值最高的一项。对信访的重视是可以理解的，目前全国维稳的大多数事务都与信访有关，各级政府都对信访量层层考核。
考核上访情况的项目为“信访量( 群体上访除外) 得到有效控制”( 160 分) ，根据乡镇事先是否调处过，分为两种情况： 经过调处，但当事人进京、赴省、到市、来县上访的分别一次扣 4分、3 分、2 分、1 分； 未经过调处，但当事人进京、赴省、到市、来县上访的分别一次扣 15 分、10分、6 分、3 分。
信访量降幅明显( 50 分) 也是一个考核内容。县里就乡镇信访量下降幅度排名，降幅最大的为第一名，不扣分之后每降低一个名次扣 2 分，信访量与去年同期相比增长或持平的不得分。值得注意的是，该项考核在实际中并未执行，各乡镇上半年和下半年得分都是满分。比较合乎逻辑的推断应该是信访量真正下降的乡镇( 街道) 数量有限，甚至都没有下降，所以没办法实施。
(四)民转刑案件、群体性事件控制
民转刑案件是指民事纠纷升级转化为人身伤害、杀人放火等刑事案件； 群体性事件在这里主要是指群体性上访。这两类通常是指恶性、突发性事件，一般被归结为前期工作不到位而导致矛盾激化。
1. 民转刑案件是否得到有效控制( 60 分) 。矛盾纠纷经过调解处理之后，发生民转刑案件的出现一起扣 10 分； 未经过调解处理的，出现一起扣 20 分。
2. 群体性上访( 60 分) 。未编制应急预案的扣 10 分； 因调处不力导致群体性进京、赴省、到市、来县上访的发生一起分别扣 30 分、20 分、10 分、3 分。把群体性上访单独列出来进行考核，表明了政府的重视程度。
四、考核的侧重点
T 县矛盾纠纷排查调处考核办法是相当完善的，考核的项目涉及了相关的各个方面。下面结合 2010 年上半年和下半年两次考核结果，探讨考核工作的一些特点。分析表明，乡镇( 街道) 得分高低主要与其信访情况密切相关，而加分项目主要是舆论宣传方面的。
(一)项目考核的不均衡性
静态和动态考核项目加起来，全部考核内容包括 17 大项、26 小项。这么多的考核项目，不可避免地有所谓重点和非重点之分。为了研究的方便，这里把考核项目分为三类，第一类是一般考核项目，是指在考核中 75%以上的乡镇能够得满分的项目； 第二类是次要考核项目，在考核中 25% ～75%的乡镇能够得满分； 第三类是重要考核项目，能够得满分的乡镇数量不足总数的 25%。
从考核得分情况来看，2010 年上半年，重要考核项目仅两项，即动态项目中的“排查无遗漏”和“信访控制情况”； 次要考核项目一项，是静态项目中的“乡镇( 街道) 排查制度落实情况”； 其他 23 项、占总数 88%的考核项目，属于一般考核项目。在一般考核项目中，有 20 项几乎等同于不考核项目，因为所有的乡镇都得了满分。
到了 2010 年下半年，县里对乡镇的考核明显加强了，重要考核项目比上半年增加了静态项目中的“村( 社区) 阵地建设”，变成了 3 项； 次要考核项目比上半年增加了“村( 社区) 排查制度落实情况”、“建互动信息档案”、“开现场会”等 3 项，达到 4 项。一般考核项目减少到 19项，其中各乡镇都得满分的项目减少到 11 项。
总体而言，无论是 2010 年上半年还是下半年，一般考核项目都占大多数； 次要考核项目和重要考核项目数量较少。
(二)信访工作的重要性
在很多地方，处理群众信访是“维稳”的工作主轴，地方政府把大量的精力消耗在减少信访量上面，甚至不惜采取截访、销号等非正常手段。之所以出现这种局面，和考核机制有极大的关系。就 T 县而言，2010 年下半年考核中的重要考核项目和次要考核项目共 7 项，总数比上半年多出了 4 项。由于各乡镇( 街道) 在一般考核项目的得分基本没有差别，因此这 7 个项目对于各乡镇最终的成绩具有决定性作用。
在 7 个项目中，“排查无遗漏”的考核分值为 120 分，得分均值 71. 75，标准差 38. 50，极差达到了 120； “信访控制情况”的考核分值为 160 分，得分均值为 102. 35，标准差 44. 01，极差151。可以看出，这两个项目不但考核分值本身就高，而且得分的区分度也比较好。其他五个项目，考核分值为 20 ～30 分，加起来也不过 110 分，而且均值均接近满分，标准差徘徊在 1 ～3之间，因此乡镇在这些项目上得分的区分度不高( 见表 1) 。
表 1 最后一行的变量 QT1，是指除了“排查无遗漏”和“信访控制情况”两个重要考核项目之外的其他项目之和，其考核分值等于总分 1000 分减去这两个重点项目的分值，为 720 分。QT1 的得分均值为 707. 725，标准差为 6. 29，极差 23. 5。就 QT1 而言，各乡镇( 街道) 的成绩极为接近，区分度很低，这也从侧面证明了“排查无遗漏”和“信访控制情况”的确是最为重要的两个得分项目。值得注意的是，“排查无遗漏”和“信访控制情况”都和信访有关。“排查无遗漏”考核的是社会矛盾纠纷提前发现，大部分情况下是指提前发现上访苗头。若群众上访一次，不但“信访控制情况”项目要扣分，“排查无遗漏”项目也要扣分。从这里就可以明白，信访工作为什么是“维稳”考核的重中之重，基层政府不得不全力以赴地抓信访工作。
2011 年，T 县出台了新的《矛盾纠纷排查调处工作考核办法》，对矛盾纠纷排查和信访量控制规定了更加严厉的扣分措施。新办法去掉了 2010 年考核办法名称中的“暂行”字样，而且文件规格从综治委发文升格为县委办公室、县政府办公室联合发文，显示出异乎寻常的重要性。在 2011 年新规中，仅“排查无遗漏”一个子项目，考核分值就占 500 分，占考核总分的一半。另一个重要子项目是“月内调结”，考核分值为 200 分，该项要求对于排查并报送的矛盾纠纷，要在 1 个月内调解结束，若未调结而发生到县及县以上上访的，扣 10 分。在可以预计的未来，地方政府的对于上访人员将可能采取更大的打击力度。
(三)加分项目的意义
无论是静态项目还是动态项目，在考核的时候都实行扣分制，即每出现一处错误，从本项总分中扣除一定的分数。除了扣分项目之外，《办法》还规定了加分项目。2010 年上半年和下半年，虽然加分项目实际上未进行考核，或者说没有乡镇( 街道) 获得加分，但检视加分项目的具体内容仍是有益的。
加分项目共三项： ( 1) 开现场会。乡镇为县、市、省、全国提供现场的每次分别加 5、10、15、20 分，最高加 20 分。注意： 静态项目中最后一项“开现场会”是指乡镇自行召开的现场会。( 2) 提供经验材料。为县、市、省、全国提供经验材料的每次分别加2、4、6、10 分，最高加10 分。( 3) 媒体宣传。在县、市、省、全国新闻媒体上刊播稿件 800 字以上，每篇分别加 1、2、6、10 分。100 ～ 800 字的稿件分别按以上标准分数的 30% 计分，不足 100 字的不加分，最高加 10 分。
简单地说，加分项目要求乡镇积极总结典型经验，并努力向上级和外界宣传推广。三个加分项目基本都属于宣传的范畴，尤其是第三项具体规定了媒体宣传的详细标准，体现出基层政府对维稳舆论的重视。不过，采用可有可无而且分值较小的加分形式来考核舆论宣传工作，说明社会舆论对基层政府的影响力相对有限，不是考核的重点。2011 年新规定的加分项目也是三项，只是把上述第 3 项“媒体宣传”改为对调解成功的矛盾纠纷及时到人民法院进行司法确认”，稍稍降低了对媒体宣传的重视。
五、考核结果及其运用
各考核项目的得分确定之后，就是计算总分了。在考核中，采用两种办法计算总分，一种办法是各项得分直接累加，得出的分数仅供参考，不作为排名依据。第二种办法纳入了人口因素，这是正式的计算方法，得分作为排名依据，公式如下：
乡镇( 街道) 得分 = 总分 － 静态考核项目扣分 －( 动态考核项目扣分 ×标准人口实际人口) + 加分考核项目得分
(一)人口系数
标准人口/实际人口的比值，通常被 T 县的干部们称作人口系数。综治委选择 GL 镇的户籍人口为标准人口，GL 镇在全部 20 个乡镇( 街道) 中人口总数排名第 10 位，接近各乡镇( 街道) 户籍人口的中位数。值得注意的是，只有动态考核项目扣分与人口系数相乘，静态考核项目则不然。考核者显然认为，静态考核项目作为一些官僚化的运作条件，无论乡镇人口多少，这些都理应做好。动态考核项目则不然，在人口较多的乡镇( 街道) ，矛盾纠纷即便发生的概率不变，数量也会比较多，所以采用人口系数来折算是有一定道理的。
从纯粹技术的观点来看，综治委采用各乡镇( 街道) 户籍人口的中位数作为标准人口不太合理，假如采用各乡镇( 街道) 的平均人口来计算会更加公平。当然，采用中位数也未尝不可。图 1 对比了 2010 年以各乡镇( 街道) 人口中位数折算前后的得分情况。计算全年得分的过程很简单，就是上半年和下半年考核结果的相应得分的简单相加。图 1( a) 显示，原始分和人口之间有着相关关系( R2= 0. 44，p ＜ 0. 005) ； 图 1( b) 展示的是折算后的分数，与人口之间不存在显著的统计学意义上的相关关系。显而易见，折算之后的得分比较有效地消除了人口因素，使得人口差异很大的乡镇( 街道) 也可以放在一起比较。
各乡镇( 街道) 的户籍人口是既定的，人口系数的计算过程也不复杂，这就使人口系数看上去是比较客观的数字，为各方所接受。但是，政治是一种复杂的利益和权力博弈过程，并不仅仅是理性的计算，有必要仔细地检视人口系数。为此，这里把简单数学计算得出的人口系数称作“应然系数”，用标准人口除以实际人口获得； 把综治委实际采用的人口系数称为“实际系数”，在已知乡镇( 街道) 得分、总分、静态和动态考核项目扣分、加分考核项目得分( 该年度各乡镇( 街道) 均未加分) 的情况下，通过计算公式推导得出。为确保实际系数的正确性，根据上半年和下半年得分做了两次推导，所得结果相同。
图 2 画出了应然系数和实际系数的散点图，假如两者一致的话，所有的都应该落在斜率为1 并且穿过原点的直线上，但图中情况显然并非如此。一半以上的点没有落在直线上，有 4 个点明显远离，表明实际系数都远大于应然系数。也就是说，一半以上乡镇的人口系数被人为调整了，其中有四个乡镇( 图 2 虚线方框内) 被调整的幅度特别大。这四个乡镇的人口系数扩大之后，考核的严厉程度就加大了，因此其最后得分就比应得的分数少得多。不管这种调整出于何种目的，都意味着综治委有着很大的权力和自由裁量权，可以人为操纵游戏规则。
(二)评比机制：淘汰赛模式
不少学者认为，中国地方政府之间的竞争关系类似一种晋升锦标赛模式，即地方主政官员竞相表现出更好的政绩，以便获得上级的奖励和提拔( Qian ＆ Xu，1993； 周黎安，2007； 周飞舟，2009) 。锦标赛模式假定地方官员的偏好是官职晋升，而上级官员也倾向于提拔政绩位居前列的官员( Landry，2008) ，所以政绩排名靠前是很重要的。
锦标赛模式在经济发展领域表现得最为明显，而经济总量和经济增长率的数据结构也很适合选拔政绩优异者。图 3( c) 是 2010 年各省 GDP 直方图，GDP 总量位居前列的是少数； 图 3( d) 是 GDP 增长率直方图，各省 GDP 增长率接近于正态分布，大多数省份的增长率处于中游，增长快和增长慢的省份都比较少。在这样的数据结构下，中央可以很容易地看出各省经济状况，发现哪些省份 GDP 增长得最快，从而提拔当地主政官员。
然而，矛盾纠纷排查调处的考核结果似乎不太符合锦标赛模式的情形。图 3( a) 展示了矛调考核的原始分直方图，得分在 1800 ～ 1900 之间的乡镇( 街道) 数量较多，而且得分很接近；得分在 1600 ～1800 之间的乡镇( 街道) 数量也不少，而 1600 分以下的乡镇( 街道) 数量最少。图 3( b) 展示的折算后得分是以未经过人为调整的人口系数对原始分进行修正的，直方图表明，得分较高的乡镇数量基本未变，得分居中的乡镇( 街道) 数量有所增加，而得分较少的乡镇数量减少了。在图 3( a) 和图 3( b) 的数据结构，使得先进乡镇( 街道) 的区分度不大，而要找出落后乡镇( 街道) 却是很容易的。
也就是说，从数据结构上看，经济增长方面的数据有利于发现优胜者，而维稳方面的数据更有利于发现落后者。如果说经济增长方面是选拔优胜者的锦标赛模式的话，那么维稳方面更像是淘汰落后者的淘汰赛模式。饶有兴味的是，绝大多数地方政府对维稳的考核都实行“一票否决”或者“末位淘汰”，侧重于严厉惩罚落后官员，对于优胜官员的奖励也是比较有限的。例如所谓“一票否决”，是指如果维稳工作没做好，全年其他方面的工作成绩统统否定，该地所有官员职级、工资冻结，不得升迁，没收所有奖金。对优胜者的奖励措施则无非是给单位和个人发放一些奖金，或者给个荣誉称号，职业晋升正向激励不强。
基于此，不妨设想中国地方政府之间的竞争除了遵循晋升锦标赛模式之外，还存在另一种模式，即淘汰赛模式。在锦标赛模式之下，地方政府和主政官员力图把工作做到最好，追求上级奖励或晋升； 在淘汰赛模式之下，地方政府和主政官员的动机主要是避免惩罚，不落在最后即可。
六、结 语
T 县矛盾纠纷排查调处工作考核的内容涉及很多方面，其中最重要的是与信访相关的项目，这与全国的维稳形势是相吻合的。T 县还把人口系数纳入考核体系中，排除了人口因素的干扰，综治委就能更有效地考核各乡镇( 街道) 的维稳绩效。不过，在中国的政治体制下，上级对下级有着强大的权威，使得上级可以对人口系数乃至最终的考核结果进行人为操纵，这也是很值得注意的现象。
从考核结果来看，维稳前期考核乃至整个维稳考核，都类似一种淘汰赛模式。当前地方政府对“一票否决”或“末位淘汰”等淘汰赛规则使用得越来越频繁，社会治安综合治理、计划生育、环境保护、安全生产、党风廉政建设等都是重点考核领域( 尚虎平、李逸舒，2011) 。对基层官员的访谈表明，这些花样繁多的“一票否决”或“末位淘汰”项目日益成为他们工作的主轴。就此而言，政治学界在未来进一步加强淘汰赛模式的研究是很有必要的。
参考文献：
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