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　　[摘要] 本文认为，加强民主监督不仅是农村基层民主的主要内容，而且也是农村治理形势发展的内在要求。在农村基层民主30多年的发展过程中，我们在民主监督的制度创新、组织创新等方面已经进行了一些有益的探索，积累了一些成功经验，这为今后加强民主监督提供了基础和条件。但是，与农村基层民主的发展要求相比，民主监督仍然存在一些亟待解决的问题。为此，要通过加强基本制度建设、规范监督主体、健全监督程序、处理好监督机构与其它村级组织的关系等措施加强民主监督，使之成为农村基层民主新的生长点。

　　[关键词]基层民主；民主监督；村务公开

　　农村基层民主是中国特色的基层民主政治制度的重要内容，迄今已经走过了30多年的历程，所取得的成就曾经引起了海内外的广泛关注。但是，时至今日，农村基层民主仍然不能摆脱诸多困境，诸如村委会选举“乱象”、“两委”关系紧张、村干部贪污腐败侵害村民利益、因利益矛盾导致的村庄暴力等等。这些困境使人们对农村基层民主产生了疑问，也使一些关注农村基层民主未来的人们深感焦虑甚至悲观。众所周知，农村基层民主的主要内容就是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主决策和民主监督。要破解农村基层民主的发展困境，除了继续做好村委会的民主选举外，我们还要在基层民主的其他方面寻求良策。其中，民主监督就是一个值得重视的政策选择，加强民主监督可以成为农村基层民主的一个重要生长点。

　　一、民主监督是农村基层民主的内在要求

　　1.从理论上看，民主监督是民主政治的重要内容

　　目前，在如何理解民主这个问题上，我们在理论认识上还存在一些偏颇和误区。比较突出的就是把民主简单化为选举，所谓民主就是直接选举。其实，选举仅是民主的开端，更多、更重要的内容则是监督制约。

　　政治学的基本理论认为，现代民主不仅仅是选举民主，更主要的是监督与制约。美国政治学家萨托利认为，现代政府（代议制政府）在具体运作过程中必须严格遵循法定的权力界限，如立法机关的活动必须严格遵循法定程序，如集会、开会、听证、公开表决、质询等制度以及议案提出、审议、表决及公布等程序。行政机关必须在宪法和法律限定的权限范围内活动，不能对社会领域、市场领域进行过度的甚至无节制的干预。“间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。”[1] 从这一意义上说，现代民主在很大程度上是一种针对权力的限制和监督体系。

　　农村基层民主的主要内容就是“三项制度”、“四个民主”。所谓“三项制度”，就是村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度。所谓“四个民主”，就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其实，在笔者看来，“三项制度”和“四个民主”是相互联系和相互支持的。村委会直接选举是农村基层民主的充分必要条件，在满足了这一必需的条件之后，农村基层民主的最核心的问题就是是民主监督的问题。因为村委会直接选举只是短暂的，而日常村务管理却是长期的、不能停顿的。对于具体的村民个体来说，直接选举仅仅是投票那一瞬间的事情，而对选举产生的村委会的监督则是每时每刻都进行。因此，农村基层民主的绩效如何，在很大程度上取决于民主监督的效果如何。如果农村基层民主仅仅初步实现了民主选举，而与之相配套的民主监督功能还没有实现的话，这种基层民主就不是真正的民主。

　　纵观我国农村基层民主的30多年发展历程，其中我们谈论最多的、花力气最大的就是民主选举，即3年一届的村民委员会直接选举。这一倾向造成的直接问题，在长期的农村基层民主的具体运作过程中，由于对直接选举产生的农村基层干部缺乏必要的、有效的监督，背离甚至侵害农村基层民众利益的事情时有发生。全国人大内务司法委员会调研发现，在推进村民自治过程中，许多地方“四个民主”发展不均衡，只重视民主选举环节，忽视了民主管理和民主监督，有的地方选举时，省、市、县、乡都成立了专门领导机构，每个村都有五六名包村干部驻村指导以保证选举顺利进行，但在指导村民行使其他民主权利时，重视程度明显不够，致使村民的民主管理、民主决策、民主监督权很难落实;有的地方对村干部缺乏有效监督，因财务不公开、决策不民主、管理无规章引发的村民上访事件不断发生。[2]

　　2.从现实上看，加强民主监督是当前农村治理形势发展的要求

　　当前，随着党和政府一系列惠农政策不断强化，农村治理的内容越来越丰富，特别是在中央提出统筹城乡发展、推进新农村建设以后，政府的惠农补贴越来越多，如何把这些惠农政策真正公平合理地落实到每个农民手中，是大家越来越关心这个问题。特别是在一些经济比较发达的农村地区，土地征用、土地流转使得农村土地的价值越来越高，直接关系到村每个农民的切身利益。对此，必须通过有效的民主监督来保证村庄公共利益的合理公正的分配。否则，就会出现村庄腐败。

　　事实上，由于民主监督缺失导致的农村干部腐败问题在很多地方都程度不同地存在，我们可以看到一些典型案例，有些案例让人触目惊心。

　　比如，前段时间，有媒体报道，在山东临沂市召开的第11届全国村长论坛演变成近似豪车展。论坛的奔驰、宝马、劳斯莱斯、雷克萨斯等豪车随处可见，车牌号则有“888”、“666”、“777”、“999”。“这不是车展，却比车展更牛。”[3]

　　再如被群众称为“小村官大腐败”。广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣，涉嫌挪用村集体资金2370万元。刘子荣利用担任该村党支部书记、村委会主任的职务便利，多次从名创公司账户中挪用征地补偿款共人民币2370万元，用于个人投资、偿还债务或赌博。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记——被称为“安徽村官第一贪”的刘怀寅，在2001—2008年期间，利用征地、土地补偿、提供工程等先后收受十一家开发商、承包商的“好处费”、“咨询费”近千万元。据统计，近年来查处的农村基层干部违纪案件占案件总数的55%以上，纪检监察机关受理反映乡科级及以下基层干部的信访举报，占信访总量的70%以上。[4]

　　从全国范围看，近年来，农村党风廉政建设的形势依然严峻，亟待解决的问题仍然很多。时任中纪委副书记张毅同志对当前的农村党风廉政建设的形势作了以下概括：（1）农村基层违纪违法案件持续多发、数量居高不下。一是绝对数量上升，二是处分农村党员干部人数占全国处分总人数的比例上升。（2）农村基层党员干部作风问题十分突出。不作为、以权谋私、拉票贿选、决策不民主、作风简单粗暴的问题确实不同程度地存在。（3）损害农民利益的问题还比较严重。问题比较集中地反映在四个方面：一是侵害农民土地权益问题，主要表现在土地承包和土地征用两个方面。二是村级财务管理混乱问题。一些村干部随意签批、随意列支、挪用私存公款等问题突出，白条入账现象屡见不鲜。一些村集体资产家底不清、产权不明，侵占、低价承包和变卖、随意改变权属或无偿占用集体资产资源。三是侵犯村民民主选举权利问题。一些地方村委会换届选举中，宗教、宗族势力干扰和操纵选举、拉票贿选等问题严重。四是惠农政策落实不到位问题。在惠农补贴发放、支农资金和项目管理使用中的虚报冒领、挤占挪用、贪污私分、低效浪费问题时有发生。等等。[5]

　　这些问题需要我们深思：按理说，这些村干部都是经过合法的程序由村民直接选举产生的。但是，为什么会出现侵害村民利益的问题呢？这与我们目前村级治理过程中的民主监督的缺失有直接关系。民主监督在农村基层民主中的作用没有得到应有的发挥，村民对村党支部、村委会的监督流于形式，甚至形同虚设。

　　因此，在新形势下，如何通过强化民主监督来保证村庄的公共利益能够真正惠及每个成员，是农村治理迫切需要解决的问题。

　　二、加强民主监督的前期主要探索

　　在推进农村基层民主的过程，我们已经在加强民主监督方面进行了一些有益探索，主要表现以下三个方面的创新。

　　1.民主监督的制度创新

　　民主监督的制度创新主要表现为关于民主监督的一系列制度规定的制定。在推进基层民主最初，我们就把村务公开制度作为农村基层民主的一项主要制度在全国范围内推进。从20世纪80年代末，村务公开制度开始在一些省市的农村试行。1990年12月13日中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，提出要“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的监督。”1994年12月8日民政部发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督”作为村民自治示范活动的目标和任务提了出来，从而使村务公开制度正式在各地推。1998年颁布的《村委会组织法》也对村务公开制度做了规定，各个省份在本地的有关村民自治的地方性法规中大都对村务公开制度作了规定。2004年6月22日，中共中央、国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》。

　　党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进，同时明确指出，“依靠人民群众，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”

　　2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了修订后的《村委会组织法》，其中增加了村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构、完善了民主评议等内容，该法第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，同时明确，“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”

　　2011年5月24日中央出台《农村基层干部廉洁履行职责若干规定 （试行）》对当前农村中存在的腐败问题有着明确而清晰的认识，提出了不准非法侵占土地、不准挪用惠农资金、不准吃拿卡要、不准大操大办等40多个不准，基本上囊括了当前农村群众对基层干部意见最大的所有问题。

　　上述民主监督的制度创新，提供健全和完善党员干部行为规范制度体系，促进农村基层干部廉洁履行职责，推动农村基层民主重要的制度条件。

　　2.民主监督的组织创新

　　民主监督的组织创新主要表现为民主监督机构的多元化，如村民代表会议民主监督功能的拓展、村务监督委员会的普遍推行以及联户代表制度的初步建立等。

　　（1）村民代表会议民主监督功能的拓展

　　在许多村庄，村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面，天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善村民代表会议制度，通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式，加大对村支部和村委会干部的监督。

　　天津市武清区于1999年在全区推行了村民代表会议制度。各村按照居住区域，以相邻15户左右为一个选区，每个选区由全体村民推选一名村民代表，与村党支部和村委会成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成村民代表会议，其中，村民直接选举的村民代表须占半数以上。村民代表会议内设民主理财小组和村务监督小组，其成员由全体村民代表在与“两委“班子无直系亲属关系的村民直接选举的代表中推选产生，民主理财小组重点对财务预算和收支进行审核，实施”两笔、一章、一把关、一公开“制度。村民代表会议每年听取和审议村委会的工作报告和村干部的述职报告，对 “两委”班子成员进行评议，评议结果与村干部的使用和工资直接挂钩。2003年以来，武清区共有10余名党支部成员、10余名村委会成员因评议不合格被依法依规解除了职务。目前，武清区所有村庄都实行了村民代表会议制度。

　　河北省青县通过健全村民代表会议制度，调整村党支部、村委会和村代会三个组织之间的关系，创新出了青县模式。全县345个村，全部建立了村民代表会议制度，有328个村设了村民代表会议主席，其中，275个村的主席由党支部书记当选。青县模式的实质是将农村各种自治性组织（包括村委会、村代会）纳入党的农村基层组织体系之中，强化了村民代表会议的民主决策和民主监督功能。在青县模式中，村民自治的民主决策、民主监督和民主管理有了合理分工，前两项职能由村民代表会议承担，村委会仅仅具有管理的职责，实际上，村委会成为村代会的一个具体的执行机构。

　　以上创新实践表明，通过介入村级权力互动，村民代表会议正在成为乡村公共权力动作中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源，有效动员普通村民，在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部；在乡村治理的日常事务中，他们可以站在村庄和村民立场上，与村党支部和村委会形成的制衡态势，代表村民利益和村庄公共利益；在参与乡村治理过程中，他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系，形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中，充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用，保护了村民的利益。[6] 这些都表明，村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量，可以对村党支部和村委会进行监督制约。

　　（2）村务监督委员会普遍推行

　　一些村庄通过成立村务监督委员会来监督村党支部和村委会的工作。2004年6月浙江省武义县后陈村村务监督委员会，其成员从村党支部、村委会成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属以外的村民代表中产生，设主任一名，委员二名。村务监督委员会的主要职能是：对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度的执行情况实行监督；列席涉及群众利益的重要村务会议；对村财务公开清单和报账前的凭证进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度作出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表大会决定；参与街道党委对村干部的年终述职考评；根据多数村民与村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。[7] 村务监督委员会制度收到了很好的成效，村庄的民主治理能力得到了很大提升。武义县随后在全县范围内推行这一制度。

　　2007年，江苏省东海县首家村务监督委员会在桃林镇徐东村成立，村务监督委员会由3人组成，被选组成人员必须不是村干部“亲房近叶”，且在村里德高望重有威信，能够切实行使监督权。按照“综合群众意见、提交会议表决、监督村委执行、审议公开结果”的程序运行。对群众要求办理且应该由村民委员会办理的事项，村务监督委员会定期进行监督，并向群众通报办理情况。村务监督委员会参与村集体土地承包、租赁、征用等重大事项的研究、决定，对村民委员会作出的不切实际的决定行使“否决权”，对村财务、村干部进行审计；召集村民大会、村民代表大会，对村干部进行民主评议等。

　　目前，从全国范围来看，绝大多数省份都普遍推行村务监督委员会制度。例如浙江，2011年浙江省村务监督委员会首次与村党组织、村民委员会和经济合作社完成了同步换届。全省已有99.98%的村务监督委员会完成换届工作。[8]

　　再如，北京市于2011年6月发布了《关于建立村务监督委员会工作的意见（试行）》，规定村务监督委员会将负责监督村村级重大事项、村级财务收支等7个方面，可受理村民投诉，并督促村民委员会整改。并要求2011年底前，全市3943个村将全部建立村务监督委员会。[9]

　　又如，山东省委、省政府于2011年6月出台《关于在全省农村实行村务监督委员会制度的意见》，明确提出将村务监督委员会制度的推行纳入村民委员会换届选举整体工作中，年底前在全省所有建制村建立村务监督委员会。[10]

　　（3）一些农村开始实行联户代表制度

　　所谓联户代表制，就是由每个农户推选一个家庭代表，10个家庭代表推选一个联户代表。联户代表与村民组长一起组成组委会；联户代表中，再按10∶1的比例选举出监督委员会。组委会由村民组长为召集人，对村民组的财务收支、款物发放、土地分包转让等事务进行民主决策和监督。每月一次的联户代表会议由全村联户代表、村组干部、包村干部等共同召开，是村里的最高权力机构，对村内重大事务进行表决。村民监督委员会是联户代表会议的常设机构，对村委会进行监督，监委会主任轮值担任，每人一个月，村级账目须经监委会审批盖章方能入账。该制度使村民委员会组织法的规定得到细化，增强了可操作性，使村民的知情权、决策权、监督权由虚变实，使村民的诉求得到充分表达。经过多年的尝试和不断完善，取得了良好的效果。[11]

　　比如河南中牟县发明的“家庭联户代表制度”，某种程度上，它的价值不亚于当时的家庭联产承包制。家庭联产承包制的特点在于“分”。就是农民实行分户经营，这样就把过去组织化的整体分化为一个个的个体。个体经济上有活力，但政治上是无能力的。因为个体的参与对于组织化的制度来讲，往往是软弱无力的。如果以组织化的形式参与，就可以促进村务公开。[12] 家庭联户代表制度促进了村务监督的有效化。白沙镇以前的项目占地、公益事业占地，存在收入不透明、财务不公开等问题，群众意见很大。实行家庭联户代表制度以后，“征地”要召开联户代表大会讨论决定，收入由监委会监管，支出由联户代表会议决定，使权力在“阳光”下运转，让百姓放心、安心。自实行家庭联户代表制度之后，白沙镇村务状况得到了明显改善，农民因村务问题“上访”的情况逐步减少，这就是很好的证明。

　　3.民主监督的内容创新

　　以上这些主要决策部署为农村民主监督的扩展和深化提供了制度依据。尽管民主监督的形式不同，但是民主监督的范围和具体内容大体一致，主要包括以下方面：财务收支，计划生育罚没款使用，农民负担，电费收缴，土地征用和宅基地划分，救灾款物和奖售物资发放，经济项目承包，村干部责任目标，等等。这些举措涉及到村庄的日常生活、经济发展和社会和谐等大的方面，与村民的自身的利益密切相关。

　　三、加强民主监督是农村基层民主的重要生长点

　　上述民主监督的不断创新，在一定程度上化解了农村治理中的热点和难点问题，解决了干群之间的矛盾，促进了乡村社会的稳定和发展。但是，与农村基层民主的发展要求相比，民主监督仍然存在一些不能适应农村治理的问题。

　　第一，村务公开的内容、形式、程序等问题，主要包括：一是公开不及时。《村民委员会组织法》规定，“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；国家计划生育政策的落实方案；救灾救济款物的发放情况；水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。在具体运作过程中，不少村庄的村务公开没有按照规定及时更新，有的地方公开的信息甚至是几年前的。二是假公开。如在财务收支方面把一些表面的数据公开出来，具体的收支项目却不公开。有时候为了应付上级的检查就对数据进行加工处理，公开的内容缺乏真实性。三是难监督。当前，大多数农村的村务公开栏都比较简陋，一般都设立在村委会办公室外面的墙上，有的地方连基本的遮雨设施都没有，公开的信息很容易被雨水冲刷掉。或者，就算是公开的内容有存档，但是一般都是挂在墙上，写在纸上，村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通，导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用。

　　第二，村民代表会议制度的监督功能还未充分体现。一是村民代表的产生由干部指定。一些地方村民代表产生的方式极不规范，不少代表未经严格的选举程序。有的代表甚至直接由村干部指定，致使村民代表不为村民着想，而直接听命于村干部。二是村民代表开会走形式。很多时候村民代表会议连基本的代表人数都达不到，即使勉强凑齐人数也是走形式，村民很难表达自己的真实意见，村民代表会议成了举手会，大家都不愿意参加，没有取得应有的作用和效果。

　　第三，村务监督委员会制度还存在一些不完善的地方。一是村务监督委员会的独立性问题。新修订的《村委会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，同时明确，“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”但在一些地方，村务监督委员会并未严格按照该规定执行，一人兼任村支部委员、村委会成员和村务监督委员的现象还不同程度存在，使得村务监督委员会的独立性大打折扣，这不可避免地会影响民主监督的成效。二是村务监督委员会的成员不按选举程序产生。原因是：没有法律依据来保证必须通过村民大会选举产生。特别是一些“空壳村”，大部分青壮年劳动力都已经外出打工，村务监督委员会面临无人可选、无人原选的困境。三是由于受到村级财务状况的影响，在一些村级财务困难的村庄，村务监督委员的工资补贴没保证，难以正常发挥作用，发挥不了应有的作用。

　　针对以上问题，加强民主监督，使民主监督成为农村基层民主的新的生长点，让农村基层民主真正运转起来。

　　1．加强民主监督基本制度建设

　　新修订的《村委会组织法》已经明确肯定了村务监督委员会制度，但是对于村民代表会议制度的民主监督功能还没有明确的制度规定，鉴于此。应该从制度上明确村民代表会议是村民民主监督的基本制度、基本形式，这是村民代表会议建设的基本要求。在村民代表会议制度建设中首先应以村民自治的相关法律法规为依据，根据本村的实际情况，通过制订村规民约的形式，明确规定出村民代表会议代表的条件、村民代表的权利和义务、村民代表的产生办法、村民会议对村民代表会议授权范围、村民代表会议的议事内容和职能、村民代表会议的召集等保证村民代表会议正常运转的基本制度，使村民代表会议的工作有法可依。

　　2．规范民主监督主体

　　合法公正的民主监督主体的产生程序、合理的民主监督主的结构，直接关系到民主监督机构的质量和水平。首先，要规范民主监督主体的产生程序。选好村民代表和村务监督委员，直接影响民主监督的质量。因此，要对村民代表和村务监督委员的产生认真加以规范。一是掌握好比例。村民代表和村务监督委员的由村民小组民主推荐产生，一般每10—15户推荐1名为宜，一个村民小组应不少于3名，一个村的村民代表和村务监督委员的一般宜在40-60人之间。二是坚持条件。选举产生的村民代表和村务监督委员的应具有一定的政治觉悟和参政议政能力，能够坚持原则，秉公办事，热爱集体，关心群众，在群众中有一定影响、较高威信。三是严格程序。各村在选举村民代表和村务监督委员时，要广泛发扬民主，经充分酝酿、民主协商，由村民直接选举，得票过半数方能当选。其次，要完善民主监督主体结构。对村民代表和村务监督委员的年龄、性别、文化、职业、宗教、政治面貌等方面提出适当要求，能代表不同群众的利益，尽量做到人员结构合理。针对目前代表年龄老化、性别比例失调等情况，对这些方面要作出刚性规定，代表中35岁以下年轻人应不少于30%，女性代表应不少于20%。再次，要经常对村民代表和村务监督委员进行培训教育，提高他们的科学文化政策法规素质，为他们参政议政提供条件。

　　3．健全民主监督程序

　　关键在于规范民主监督的运作程序。首先，建立明确的议事规则。要作好以下几个方面：第一，明确村民代表和村务监督委员的权利和义务。规定除享有公民应有的权利外，还享有参与决策、管理和监督村务大事的权利。村民代表的义务除履行公民应履行的各项义务外，还要维护全体村民的根本利益，团结、教育村民关心、支持、配合村委会抓好村务大事，反映村民意见、要求，并提出建议，积极参政议政，发表个人意见，参与民主决策。第二，明确村民代表会议和村务监督委员会议事的内容范围，主要包括：财务收支、“一事一议”款项收取、生产经营、农田水利建设、计划生育、宅基地安排、社会保障和其它关系村民重大利益的事项等。第三，明确村民代表会议和村务监督委员会的监督职能。对村务、财务进行监督；根据村级管理的需要，制定村规民约和相关制度。其次，完善村民代表会议和村务监督委员会的民主监督程序。在具体运作上，对如何运作要提出统一要求和操作步骤。一是开好预备会，村委会根据党支部的意见，研究确定村民代表会议和村务监督委员会的议事内容、议程、时间和地点等事项。二是下发会议通知，一般应在3天前预告会议主题、内容，提出相应的要求，为村民代表和村务监督委员联系村民、征求意见留有余地。三是正式召开会议时，会议的主持、讨论、表决等环节都要按规定安排和进行。四是公开会议有关事项，通过村务公开栏、有线广播等形式向全体村民公。

　　4．正确处理民主监督机构外部关系

　　所谓外部关系主要是指民主监督机构与其它村级组织的关系，主要包括与村民会议、村委会以及村党支部的关系。第一、处理好民主监督机构与村民会议的关系。村民代表会议与村民会议之间的关系只是委托关系，村民代表会议行使的职责必须经过村民会议授权，对村民会议负责。关乎村民切身利益的重大问题、村规民约的修改和订立、村委成员、村民小组长、村民代表的选举和罢免等还是只有村民会议才有决策和选举权。第二、处理好民主监督机构与村委会的关系。村委会与村民代表会议的关系相当于村委会与村民会议的关系一样。村委会要向村民代表会议负责并报告工作，村民代表会议由村委会召集并主持。在村民代表会议议事范围内的关乎村民利益的问题，村委会要提请村民代表会议讨论决定，村民代表会议作出的决定，则由村委会组织实施。他们之间一个是决策权利机关，一个是执行机关，应处理好他们之间的关系。第三、处理好村民代表会议与党支部的关系。在处理村民代表会议与村党支部的关系时应注意村民代表会议决定的事，党支部不能更改，如需变动，党支部需提请村民代表会议重新议定；在执行村民代表会议的决定时，村党支部和全体党员应发挥模范带头作用，带领村民认真实施；同时在村民代表会议制度建设中必须坚持党的领导，搞好各项工作。第四，处理好村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，新修订的《村委会组织法》没有对这个关键问题作出明确规定，对此，建议出台相关司法解释，明确村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，使村务监督委员会在开展民主监督的工作时能够有法可依，真正发挥民主监督的功能。第五，切实保证村务监督委员会的独立性的问题，在这个问题上必须做好以下几项工作：一是必须由村民大会选举产生，无真正的民选则无真正的民主；二是必须抓住村务公开这个重点，无真正的公开则无真正的监督；三是必须坚持不兼任”两委会“成员原则，无真正的异体监督则无真正的有效监督。[13]

　　（作者系国家行政学院院刊室副主任，研究员，博士）

　　【参考文献】

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　　[2] 王亦君，崔丽，村组法提出行政村增设村务监督机构【J】，中国青年报，2009-12-23

　　[3] 陈浩杰. 全国“村长”论坛豪车云集【J】，半岛都市报，2011.10.24.

　　[4] 曹许明，关于基层民主的建议【J】，www.chinaelections.com/NewsInfo.asp?NewsID=201917，2011-3-12。

　　[5] 张毅.关于加强农村党风廉政建设的形势和任务【J】，行政管理改革，2011（3）

　　[6] 马宝成.乡村治理结构与治理绩效研究【J】，马克思主义与现实，2005（2）

　　[7] 包雅钧.从村务监督委员会制度看和谐村庄的构建【J】，中国地方政府创新案例研究报告（2005—2006），北京：北京大学出版社，2007.

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　　[9] 陈荞.北京3943村将建村务监督委员会成员由村民推选【J】，京华时报，2011-6-11.

　　[10] 李亮科.山东全面推行村务监督委员会制度【J】，中国纪检监察报，2011-6-19。

　　[11] 朱麦囤.基层民主的力量【J】，半月谈，2010（20）

　　[12] 徐勇，村务公开民主管理推进的逻辑和方向【J】，学习时报，2010-12-30.

　　[13]李永忠,村级“纪委”：村务监委会是否可行？http://www.chinaelections.com/NewsInfo.asp?NewsID=207211

责任编辑：春华