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　　编者按：在日本“3·11”地震一周年前夕，在中日邦交正常化 40 周年的特殊时刻，中国社会科学院青年学者访问团赴日本进行了为期 7 天的考察访问。此访问系中日两国政府 2008 年达成的“ 21 世纪东亚青少年大交流计划”项目。访问团以中国社会科学院政治学研究所所长房宁研究员为团长、中国社会科学院国际合作局副局长王镭研究员为副团长，成员包括来自中国社科院及地方社科院的近 50 位青年学者。访问团分为两个小组，分别考察了日本的地方自治和绿色经济，足迹横跨关东、关西两个地区。日本外务省、总务省、环境省及有关接待机构对这次访问非常重视，做了精心准备和安排。中国社会科学报将陆续刊发系列报道，希望读者予以关注。

　　2月底3月初，围绕日本地方自治改革这一主题，地方自治分团在团长房宁的带领下，先后到访总务省、东京明治大学、埼玉市议会、松下政经塾、京都同志社大学、京都府等有关机构，与政府官员及专家学者展开了广泛而深入的交流和探讨。

　　地方自治体实行二元代表制

　　日本总务省是地方自治分团访问的第一站。据总务省自治行政局行政课主查保科实介绍，日本的地方政府（地方公共团体）分为两级：一级是都道府县，有47个；一级是市町村，有1700多个。

　　通过法律对地方自治作出规定，日本是少数国家之一。日本宪法规定，国家与地方分别拥有不同的法人资格，其中第93条规定，“地方公共团体根据法律规定设立议会作为议事机构”。第94条规定，“地方公共团拥有其财产管理、事务处理以及执行行政的权限，并可在法律范围内制定条例”。

　　对于地方自治体的政治结构，日本宪法规定，所有自治体都实行二元代表制，即首长和议会由选举产生。首长和议会处于相互监督、相互制衡的格局。为更深入了解地方议会的基本情况，访问团成员分三个小组与埼玉市议员代表进行面对面交流。埼玉市议会现有60名议员，平均每2万人中选一名议员。据民主党议员高柳俊哉介绍，埼玉市议会共设有5个专门委员会，各党派之间商议决定进委员会的人和人数。议案提交后，先分给专门委员会进行讨论，最后在全体委员会上投票决定。

　　地方议会对议员的任职期限没有严格规定。例如，参与交流的福岛议员已担任10届议员（每届4年），现年已78岁，而年龄小的议员仅有28岁。据关根议员介绍，目前埼玉市议员年收人为1300万日元（约合100万元人民币），议员们有150天从事议会方面的活动，其余时间用来了解本选区民情。在他看来，与工作量相比，议员的收人并不高。但是，在随后的访问交流中，东京明治大学政治经济学部教授牛山久仁彦却认为，与西方发达国家相比，日本议会不仅人多，而且薪酬高，民众意见很大。

　　牛山教授认为，日本地方议会主要有两个职责：一是监控地方政府合法运营，二是在制定政策时积极提议。当议会与行政首长出现意见分歧时，行政首长可要求议会复议。在议会无法进行决议的情况下（如达不到半数议员出席），行政首长可独断（专权）处理。解决矛盾的最后手段，就是议会启动对行政首长的不信任案和解散议会。

　　“事实上，行政首长权限非常大，议会相对比较弱势。”牛山教授直言。这种观点得到了包括总务省保科实在内的诸多官员及专家的认可。

　　地方分权改革的背景

　　日本自明治时代实行的是中央集权、天皇制。二战后，为了实现建立民主国家的目标，地方自治受到重视。后因进入东西冷战格局，地方自治的进程放缓。

　　据牛山教授介绍，20世纪60年代，日本经济高速发展，东京、大阪等大城市人扣集中，工业发展较快。而有些地方人口出现流失，工业开始走下坡路。因此，仅靠中央政府采取统一举措，很难使地方居民获得富足生活。进人80年代后，膨胀的中央集权制很难继续下去，地方分权的呼声越来越高。

　　对于日本推行地方分权改革的内在动力，保科实有着自己独特的观察视角。他认为，日本过去一直追赶西方，突飞猛进，但当发展到一定程度，甚至赶超了西方，国家便不知该向谁看，该何去何从，似乎看不到目标。于是，国家将权力下放给地方，把国家的未来发展交给地方去探索，这就出现了分权、扩大地方权力的潮流。

　　1993年，保科实作了一项调查：日本经济高速增长结束，宏观经济壮态非常好，但是国民并未感到生活富足的增长，国民的主观感受与国力的增强有落差。

　　“国民与政府希望通过地方分权改变‘东京一极’的状况，使财富流向别处，使其他地方的国民也能感到富足，加大地方、基层与居民的福利，从而扩大基层权利，扩大基层对利益分配的话语权。”保科实说。

　　1993年6月和1999年7月，日本国会众参两院分别通过和制定了两个决议和法案。其中，最大的举措是1999年7月出台的《地方分权一览法》。地方分权改革以前，国家下达的命令可以通过知事（地方行政首长）直接传达；改革后，特别是《地方分权一览法》的实施，使国家与地方关系由上下、主从关系转变为对等、合作关系。

　　“事实上，国家对地方指示和掌控的局面仍在延续，国家的权力依然很大。”保科实直言。

　　地方分权改革的方向

　　近年来，日本加大了地方分权改革的力度。据保科实介绍，为了进上步放宽国家对地方的规定，日本近年来通过了有关地区主权改革的3项法律，从而提高地区的自主性和自立性。

　　与此同时，一些地方自治体议会也在改革，并采取了一些举措。例如，埼玉市制定了发挥地方议会能力的条例。中央政府也意识到地方公共团体首长权力过大，会使议会显得弱小，好像是充当帮忙的角色。为此，日本新修正案提出，地方议会不分定期不定期，何时召开议会可由议会自主决定。

　　京都同志社大学政策学部教授今川晃认为，如何建设开放、透明、让市民看得见的议会，是日本地方分权改革的方向之一。为此，不仅议会的全体会议要公开，而且有关的各种具体会议也要公开；鼓励居民旁听议会，以便最大限度听取居民意见、反映居民意见；由议会和市民公开举行论坛。此外，为了提高议员学习和制定政策的能力，议员向行政机构人员提问时，应该在一部分地方政府中赋予行政人员反问权。

　　“对日本来说，如何让议会更加有活力是一个重大课题。”今川晃教授说。

责任编辑：春华