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　　一般说来，公共权力的监督制衡机制都是一个二元结构模式，即外部社会监督制衡机制和内部政府系统部分间的监督制衡机制。

　　一、我国公共权力二元监督制衡机制与效能

　　1.外部机制

　　总起来说，我国外部社会对公共权力的监督制衡包含四个层次：

　　一是民主党派监督制衡。民主党派依据宪法、法律所赋予的权力，设立专门组织和专门办事机构实施权力监督。同时，各民主党派还通过多种方法和途径参政议政，将民主党派的个人监督和有组织的群体监督活动有机地结合起来，形成一个有点有面、点面结合的监督制衡力量。

　　二是民间团体、自治性团体和行业社团监督制衡。这些团体以组织的形式公开对国家行政机关及其工作人员遵纪守法与完成职责的情况，提出建议、批评，发挥对公共权力的监督制衡作用。

　　尤其突出的是，民主团体、自治性团体和行业社团能够在各自的专业领域，对公共权力的监督制衡更加专业、更加深入。

　　三是新闻媒体监督制衡。新闻舆论拥有法定的正当采访权、报道权、批评和评论权，特别是对反面事件的揭露、批评和表达社会惩治违法行政行为上，发挥着重要的监督作用。近年来，新闻媒体对公共权力的监督作用与影响越来越大，成为公共权力社会监督制衡的生力军。

　　四是公民监督制衡。前三种监督制衡主要体现的是组织化的力量，后一种监督制衡主要体现的是公民个体的力量。人民通过来信来访，反映情况，提出要求，提出意见对一些问题提出批评、检举和申诉等方式对公共权力实施监督。传统而言，这种个体力量的影响力和作用都是极为有限的。近年来，由于信息技术和互联网的迅猛发展，网络舆论的规模与速度呈爆发态势，其对公共权力的监督制衡作用也显现出前所未有的力度和深度。

　　2.外部监督制衡效能：问题及原因

　　目前，我国外部社会发挥对公共权力监督制衡的实际效能不足，主要原因在于：

　　首先，我国各民主党派组织无论是组织规模还是组织能力上都存在一定的局限性，尤其是民间团体组织，虽然数量众多，但由于组织结构与规则松散，组织力量分散，因而在影响力上也就必然相对薄弱，再加上民主党派组织和许多民间团体组织实际上与政府机构之间存在较强的依附关系，因而，在发挥外部监督制衡作用时必然效能不力。

　　其次，从新闻媒体来看，尽管新闻媒体在发挥公共权力监督制衡巨大作用的同时，也由于大多技术成熟、力量雄厚的新闻单位实际上往往挂靠政府部门，受制于上级官方主管部门，这种半官方化的管理体制，必然导致其监督权限及作用具有较大的局限性，很多所谓的敏感性问题也往往被冠以政治性原则不能通过审查，访而不发，欲言又止。

　　最后，从个人来看，一方面，公民基于个体有限的不对称的知识和信息，往往更多地从主观角度发表对政府的批评，很少能够客观公正理性的分析问题，从而对政府及其官员不切实际地高标准、严要求，对公共权力的行使过程与结果只是从理想化的角度加以期待，一旦出现问题就不顾事实、不计困难，横加指责，归咎于人，而这种个人的言论和观点又极具煽动性，它往往使公众在对待公共权力出现的问题时极端化、偏激化，这种恶性循环加大加深了公众与政府之间的隔膜与相互不信任，也大大增加了社会发展和现代化的成本。另一方面，尽管中国公民社会生长和发育的速度和规模都是空前的，但公民社会内部的组织化、规则化程度却很低，这一特征必然导致两大突出问题：一是公民社会与国家、政府的冲突性、抵抗性程度很高，并且冲突的强度很大，因为一个自身非规则化、非组织化的公民社会内部能量积累越大，其与国家和政府冲突的可能性程度就越高。相反，一个内部规则化、组织化的公民社会内部能量积聚越大，其与国家和政府冲突的可能性就越低其次，国家和政府要扭转公民社会内部个体化、敌对化的不规则心理和行为，公民社会与国家政府之间难以形成相互信任、和谐共进关系的难度极大。[1]

　　二、内部政府系统公共权力的监督制衡机制与效能

　　1.内部机制

　　公共权力不但需要外部社会的监督制衡，更多需要政府内部各权力子系统间及各层级之间相互监督制衡，这种监督控制主要是依据政府内部各权力间的体制安排和系统内各层级间控制关系，即政府系统内横向和纵向权力配置关系来实现的。

　　我国政府系统内部公共权力总体上可以分为党的领导权、立法权、行政权、司法权四大子系统，党的领导权由共产党组织执掌，立法权由人民代表大会机关执掌，行政权由行政机关执掌，司法权由法院、检察院执掌。各机关之间的关系即权力关系集中体现为议行合一制度。它是民主集中制原则在国家机关间权力关系上的体现，强调各权力子系统之间互相协作配合。当然，协调合作并不意味没有监督制衡，我国政府系统内部监督制衡尤其突出强调对行政权的监督制衡：

　　一是党的领导权对行政权的监督制衡。党对国家机关各权力尤其是行政权的领导主要是通过以下三个方面来实现的：政治领导，即政治原则、政治方针和政治路线的领导；思想领导，即党通过对广大干部和群众进行思想政治教育从而引导人民走社会主义道路；组织领导，主要通过推荐党的优秀人才担任国家机关的领导职务来实现的。

　　二是国家立法权对行政权的监督制衡。我国人民代表大会组织主要依靠以法制权的民主宪政体制对行政权加以监督和制约，其基本要求就是一切行政执法权力都必须严格在宪法的框架下行使，必须符合宪法的规定，不得违宪，宪政体制下立法权对行政权的监控约束是具有绝对权威的，其具体监督制衡方式包括：国家权力机关通过监督宪法、法律、决议、命令的执行，改变和撤消违法和不适当的行政法律性文件、决定、命令和指示听取和审查政府工作报告；审查和批准行政机关指定的国民经济和社会发展计划以及预算、决算通过审议政府议案，向人民政府及所属部门提出质询和询问；通过视察和检查人民政府的工作，组织对特定问题的调查；通过处理人民来信来访，通过弹劾、罢免政府组成人员等形式实施对政府部门及其公务员责任的监督。从目前的实际情况来看，我国国家权力机关的监督制衡作用的发挥在现阶段还主要体现在了解权上，处理权和制裁权则相对较弱。

　　三是司法权对行政权的监督制衡。在我国现阶段主要由检察机关充当专门监督机关，专门监督公务员职务违法或犯罪情况，并且将检察机关的监督与权力机关的监督司法机关的监督、行政内部监督与外部监督有机结合，从而实现多层次、多方位的监督制衡。

　　四是行政内部监督制衡。一般说来，各级政府内部都设有专门的监督机构，对本系统内部权力运行实施全面监督。我国行政监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时还受同级党政机关的领导。在干部配置上，监督机构的主要负责人，不是由同级党政机关的领导成员兼任，就是由党政机关委任。监督机构的其他人员编制、经费开支等，也都掌握在同级党政机关手里。

　　2.内部监督制衡效能：问题及原因

　　我国政府权力内部配置关系理论与实际之间还存在一定的距离，权力的内部监督制衡机制也就必然存在一些问题，因而决定了监督制衡效能上也存在一定的不足：

　　首先，平行监督制衡机制无力。议行合一体制从宪法规定上来看，其基本内容是：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生并对其负责，受它监督。也就是说，人民代表大会是国家权力机关，它执掌一切国家权力，包括制定法律、作出决议，产生和组织国家其他机关，并监督他们执行，国家行政机关、司法机关和检察机关的权力直接来源于人民代表大会。人民代表大会的代表来自各个工作部门，他们亲自参加制定法律或做出决定，闭会后回到各自工作部门贯彻执行法律。但在实际政治过程中，公共权力的重心逐渐移向行政权，立法权、司法权受制于甚至从属于行政权，这种实际情况必然导致公共权力在平行监督制衡上相当薄弱，也就必然导致公共权力运行存在一些问题与弊端。

　　其次，纵向监督制衡机制薄弱。公共权力的内部监督制衡除了平行监督制衡外，还包括纵向监督制衡。由于我国实行的是单一制中央集权模式，这种模式的主要特征是：中央政府是惟一的主权者，地方政府的权力部分或者全部来自于中央政府的授予，因而，地方政府从属于中央政府，中央政府有权监督和控制地方政府的行为。从理论上来讲，这种模式可以以政府权力纵向流向的层级节制机制来保障公共权力的有效运行，但在实际运行过程中，由于中央政府权力过大，管理的事务过多，而其信息量又有限，因而不可能真正做到将各项事务事无巨细地进行监督好，管理好，权力监督控制真空在所难免。

　　最后，党政双轨监督制衡机制虚位。在这种双轨制下，监督主体因受制于监督客体，往往导致监督机构缺乏应有的独立性和权威性，尤其是在我国行政首长负责制的官僚制组织体制下，等级越高权力集中越大，监督制约力度越小，最典型的是同级监督部门和纪委部门对同级党政“一把手”的监控，由于权力配置上存在不合理，导致下级监督上级，造成事实上的党政首长监督真空虚位。而无论是个人运用权力，还是组织整体运用权力，如果缺乏约束，没有牵制，就有可能导致权力越轨，侵犯政治自由，从而使公共秩序混乱，使公共利益受到损害，当前许多县级政府党委书记权力腐败现象严重正是监督虚位下的必然结果。

　　三、我国公共权力二元监督制衡机制与效能优化：重点与对策

　　（一）强化外部监督制衡机制

　　1.重塑新型国家与社会间关系

　　造成社会外部监督制衡效能不足的根本原因在于我国国家与社会不均衡关系的政治文化传统。可以说，中国的封建社会就是一种依附型、主仆型社会。在这种社会下，公共权力成为封建统治阶级欺压百姓、奴隶百姓为所欲为的工具，社会对国家、政府的公共权力只有服从义务，没有参与、监督的权力，是国家与社会关系一边倒的极端模式。1949年中华人民共和国成立以后，我国国家与社会关系发生了根本性的变化，确立了一系列新型的由中国特色的民主政治制度，以保证广大劳动人民当家作主。然而，遗憾的是，自建国以来，我国通过强化军事管制体制和计划经济体制，将政治、行政、军事和政党体制紧密联系在一起，形成了一种社会从属国家的体制模式，这种一元化体制从1957年反“右”、1958年“大跃进”到1967年“文化大革命”逐步得到强化，达到登峰造极的地步，社会几乎消融于国家，公民的概念淹没在人民之中，也就是说公民的一切权利从属于集体，也就是国家，公民对国家必须无条件地坚信、支持并接受，无论是经济领域、文化领域还是政治领域，公民均无独立的个体空间，更不用说怀疑甚至监督国家、政府，制约公共权力了。

　　“文革”结束以后，特别是1978年十一届三中全会以来，我国的社会开始逐步分化出来，由于中国改革开放的步伐较快、幅度较大，因此，我国的公民社会的生长、发育之速度和规模也是空前的，社会公众对国家公共权力的方方面面开始高度关注，对公共权力运行过程与结果中的种种问题也加以广泛的批评与监督，从而给政府及其官员带来前所未有的压力。当我们一面为社会公众参政议政热情与能力大幅度提升而感到欢欣鼓舞的同时，也必须认识到并且反思当前外部社会在公共权力监督制衡中的问题、不足及其原因，努力改进优化外部社会的监督制衡。可以说，重新塑造国家与社会之间的合理关系，培育公民社会意识与责任精神，强化外部社会对公共权力的监督制衡是未来民主发展的重要主题，也是艰巨任务。

　　3.培育引导公民意识，提高外部监督制衡广度

　　公民是民主政治的主体，公民参与公共权力监督既是一项权利，也是一种义务。必须大力培育公民意识，提高公民参与监督公共权力的广度。现代公民意识主要包括平等意识、规范意识和理性意识，体现着高度的政治责任感和积极主动精神。在这种意识下，一方面，公民个人意识对于自主、竞争、效率、公平和公正等价值有着普遍的积极的追求，并努力在社会生活的各个领域实现并维护这些价值。也就是说，公民意识使得其积极主动地参与公共政策、参与社会公共事务管理、参与监督政府等活动当中。另一方面，公民社会强调由个人意识上升到社会整体的公共意识，强调不断发展壮大的民主意识力量。

　　要提高公民意识意味着必须提高公众的知识水平，只有具备一定的知识水平，才能按照意识指引，客观全面地分析问题，并准确表达自己的思想和观点。要广泛开展社会主义政治文化建设，培育公众有组织地、理性地参与公共政策制定的思想。要加强高校的政策科学研究建设，鼓励当代大学生关心时政，关心国家政策、大政方针。总而言之，要通过不同的途径提高公众的参与意识，提高公众的参与能力，只有主体能力不断完善，公共政策的公众参与方能达到一个更高的高度。

　　4.鼓励专业化社会组织参与，提升外部监督制衡深度

　　公民个人监督的能力与效力都是有限的，因而大力培育专业化社会组织，发挥社会专业化组织的监督作用，才能够使监督深化有力。而专业化组织化的监督制衡是以政府信息公开为前提的，2007年4月5日国务院总理温家宝签署了《政府信息公开条例》，这对促进我国政府信息公开化，强化社会外部监督制衡具有重大意义。加大政府信息公开力度，有助于建设阳光型政府，是强化公共权力监督制衡，防止腐败的重要措施。当然，仅仅一个《政府信息公开条例》是远远不够的，我国政府信息公开程度仍然存在种种问题和不足，这些问题主要集中表现为信息公开力度与效度不够。也就是说大多数政府公开的信息要么是过时信息，要么是无用信息，真正老百姓关心的问题或者与民生高度相关的信息要么是千呼万唤始出来，要么是犹抱琵琶半遮面，虚虚实实，真真假假，让人摸不着头脑。政府信息公开应当以人民知情权为出发点，遵循主动公开、尽量公开的原则，为社会公众提供真实、全面、细致的公共信息和公共信息服务，这既是政府的一项责任和义务，也是强化公共权力社会监管的必要条件。[2]

　　（二）理顺政府内部监督制衡机制

　　1.加强党的监督制衡

　　要强化党的监督的系统性和规范性，加快完善纪委监督体制，就必须对现行的监督职能机关即党的各级纪律检查委员的领导体制进行必要的改革。也就是说，要在保持目前双重领导体制的基础上，进一步加强垂直领导的力度，对党的监督机构实行派驻制，既要对已经派驻的机构形成统一管理和协调，又要在适合设立而又没有设立的地区、部门设立派驻机构，其业务工作和领导任职由派出机构直接负责，逐步使党的监督机关派驻成为主要的监督形式。

　　2.落实人大监督制衡

　　人民代表大会制是我国的基本政治制度，它体现了人民意志的统一和主权在民的原则。强化内部监督制衡的功能，就必须强化人大对政府的监督制衡。首先要细化监督权，也就是要明确监督职责和范围。其次是要在议行合一基本原则下重构检察机关、行政机关和司法机关之间的权力关系。[3]提升检察机关的地位，使它们三者之间的权力相互平衡，相互制约，共同对人民代表大会负责。这种权力结构应既符合“议行合一”的原则，又能实现权力监督制衡，也同时与西方的三权分立模式又具本质差别。再次，要加强人大监督的有效性。长期以来，人大监督制衡的实际效果并没有充分实现，主要原因是监督制衡机制缺乏明确的程序规范，导致人大监督制衡缺乏可操作性。因此，要进一步健全人大监督制衡工作程序制度，通过立法程序来规范和完善各项人大监督制衡机制，确保各级人大的监督制衡长效落实。

　　3.改善行政监督制衡

　　行政监督制衡很大程度上依赖于科学有效的组织管理，即行政组织内部的责任分工、考评与制约机制。因而，要改善行政监督制衡必须做到：首先，加强行政系统内部的层级监督制约，明确上下级的行政决策权责关系，防止因上级对行政决策的不当干预而无法分清和追究责任。其次，制定科学合理的考核标准，考核工作坚持部门特性和群众路线相结合，做到民主合理、客观公正，并且保证在部门中依照考核结果实施赏罚分明，以克服行政低效和权力腐败的发生。最后，制定并严格落实严明的公务行为规范与约束，确保公务人员的公务活动过程与结果处于严格的监控之中。

　　4.健全司法监督制衡

　　首先，必须确保司法权力的独立性。按照我国《宪法》的规定，司法机关有着独立的办案权，任何组织和个人不得随意干涉。然而现实中司法监督在许多情况下成了被监督对象的附属品。这是因为在现实生活中，党委在干部管辖权上的优势地位，在实际干部管辖方面的特殊作用，使得司法机关在处理一些案件时，常常会更加看重或倾向于某些领导人的意思表示，这样一来，整个机构在政治监督方面的作用处于一种较软弱的状态。因此，弱化执行机构对司法机关的影响力，使司法机构处于相对独立状态是完善内部监督机制的关键因素之一。

　　其次，必须做到以法治权。公共权力监督制衡必须在法制的框架下运行，必须与实施依法治国的基本方略同步进行。因此，严格界定公共权力的运行范围，明确公共权力可以涉及哪些领域、不能涉及哪些领域，特别是对于某些权力盲区更应明确，用一个牢固的法制框架限定好公共权力的应有界限，从而促使司法部门做到运用法律工具在监督制衡其他公共权力上做到有法可依、执法必严、违法必究，实现公共权力监督制衡的法治。

　　注释

　　[1]施雪华：《政治现代化比较研究》，武汉大学出版社2006年版，第135页。

　　[2]赵达：《政府信息公开梗在哪？》，2011年1月6日《光明日报》第014版。

　　[3]马晓明、袁敬伟：《公共权力监督与监督制衡的思考》，《行政与法》2007年第1期第52页。

　　（作者单位系湖北大学政法与公共管理学院）

责任编辑：春华