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　　最高人民法院副院长江必新日前呼吁，我国应制定“行政基本法”，因为法律界呼吁多年的行政程序法已在事实上名不副实，很多问题已不仅仅是程序问题，而是大量的实体问题，“行政程序法”已没有办法包括这些内容，所以不如就制定“行政基本法”。

　　现代国家，行政法扮演着至关重要的角色，因为它调整的主要是政府与公民之间的关系，指向的乃是行政权力的规范与约束，在国家的变迁中承担着促使传统“行政国”向现代“法治国”转型的功能。就中国而言，依法治国的核心环节，在于如何实现对强大的政府权力的依法治理，对庞大的行政组织系统进行有效的规制。不同于其他邦联制国家，我国中央集权的行政体制格局，需要一部统一的法律为行政组织提供行为指引，这便是制定“行政基本法”的国情背景。

　　传统观点认为，行政法很难生成一部统一的法典，因为生活中的行政关系太过广泛多样且稳定性低，很难以一部法典进行格式化规范。这样的理由在改革开放的进程中更有说服力，政府主导的改革不仅让社会始终处在不断转型之中，也让政府的行政权力和治理方式处在变换之中，从而让制定统一行政法典的努力更显徒劳。这样的认知突出反映在改革开放之初的立法转向上，学者们一开始也试图勾勒出类似《民法通则》一样的行政法典框架，但随后的改革与治理实践使得这一探索困难重重。考虑到立法的难处，1987年在法学家江平教授的倡议下，行政立法工作逐渐转向程序法先行。

　　尽管行政法是恢复最晚的部门法，但伴随着30余年的经济改革过程，中国依法行政的目标模型渐行确立，政府权力和治理方式趋于定型，尤其是 30多年来的立法实践，事实上已改变了当初所设想的行政立法路线图，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一大批融实体与程序于一体的行政行为法相继出台，这些都为行政法典的制定奠定了基础，同时也让行政程序法典化的目标逐渐让位于行政法典化。

　　长期以来，统一的行政法典一直被法学界视为非分之想，行政权的不断扩张、行政事务的纷繁复杂都让行政法典化的努力驻足不前。其实这并不妨碍中国的立法者立足国情作出创造性的贡献。民事关系同样千姿百态，并没有妨碍拿破仑以民法典彪炳史册。从我国唐代《唐六典》的立法典范，到《荷兰一般行政法》的生效，再到卷帙浩繁的美国联邦行政法典的编纂，都表明阻碍行政法典化的技术障碍绝非坚不可摧。置于未来中国法治大脉络来观察，一部“行政基本法”的制定或许有些“超前”，但其对行政法典化的贡献可能善莫大焉。

　　中国的行政立法在层级繁琐、内部混乱的规范渊源上确定法典化的目标，不仅合乎国家行政体制的需求，也有助于行政法适用的统一化、规范化，从整体上推进行政体制改革和依法行政进程。问题在于，如何以一种智慧路线实现这一目标，却考验着立法的规划与技术。

　　首先，法典化必须凸显国家权力机关的立法模式。在立法模式的选择上，向来有中央与地方、立法机关与行政机关的分权模式，例如德国行政法法典化的探索基于行政事实上的需要，是由各邦先开始立法尝试的。就我国的行政体制而言，法典化的立法模式应当主要选择国家统一立法，地方性立法终归只是给国家立法探路。这样的模式尤其需要警惕立法权旁落于政府，在我国行政立法实践中，随着政府职能的相对定型，就需要进一步明确国家立法机关与政府立法的界限，将重要的立法事项收归全国人大及其常委会。

　　其次，法典化必须确立并贯彻行政立法的主旨精神。限制政府权力，保障相对人合法权益，这构成现代行政法的核心理念，也应当是中国由“行政国”迈向“法治国”必须一以贯之的立法主导思想。就先行单向立法最后汇编形成法典的路径而言，只有确立起不变的主旨精神，才能让单项行政立法之间相互和谐，最终共同构成行政法典才不致于出现冲突。伴随着《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系列法律的相继出台，立法者已经悟出行政立法的精神，并朝着行政法法典化的目标自觉地努力，其中凸显出的限权理念也取得了一定的共识。当然在具体制度的设计中，还需要进一步改变立法前阶段中的部门痕迹，用更为开放的平台吸纳不同利益主体进行充分博弈，以强化不同立法间的精神趋同。

　　再者，法典化还必须兼顾现实需求与长远考虑。由于我国目前立法水平有限，不可能立即制定一部完善的行政法典，即便有专家提出制定“行政基本法”的建议，也只能是一个类似《民法通则》一样的纲目，而非终极意义上的“最完全的法典”。这就意味着行政立法既要脚踏实地，着眼现实需要成熟一部制定一部；也要仰望星空，有前瞻性地围绕法典化目标展开系统规划。在中国特色社会主义法律体系形成的背景下，围绕着立法对行政权力的调控线索，不难发觉还有许多领域缺乏法律规制，进一步填补这些空缺项是迈向法典化的必经道路。同时在规划法典化的实现方式时也要注重包容性，以开放式的结构体系为将来接纳新的单项行政法律留有空间。

　　总之，经过30多年的行政立法实践探索，中国立法者已经形成了迈向行政法典化道路的初步经验，单项立法中实体与程序的融合模式也为将来的法典化奠定了一定基础。在更加开放的法治环境中，相信中国的行政立法能够在比较借鉴两大法系有益经验的基础上，走出一条既独立自主又兼收并容的法典化道路，为世界行政法发展做出自己的贡献。

责任编辑：春华