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　　一、环境恶化根源：经济增长冲动

　　改革开放以来的中国政府可以界定为经济增长型政府，这是一个在价值目标上以经济增长为中心，在制度上以建立市场经济制度为核心，在政策上主要实施经济政策的政府。

　　1、经济增长冲动原因分析

　　近现代中国具有与众不同的特殊国情，“落后就要挨打”，这是我们从西方列强的坚船利炮中得出的惨痛教训。现代化作为一个社会发展阶段，囊括器物、制度、精神三个层面的一系列内涵，但中国人所理解的工业文明和现代化长期以来都过多停留在器物层面，一系列经济指标就成了判断现代化水平高低最简明易了的标准，因此，经济增长的GDP系数就被泛化为“GDP崇拜”。当发展经济与洗雪国耻、民族复兴这些政治问题挂起钩来时，经济问题被政治化了。在中国近现代历史中，任何问题一旦政治化，就变成不可怀疑的、重中之重的任务，往往因此一点而牺牲其余。经济问题一旦政治化，增长速度和经济规模这些最易显示进步的指标就被片面强调，快速、大规模的增长所带来的环境代价被置之一旁。

　　2、经济增长与环境恶化的悖论解析

　　第一，我们正处于“环境库茨涅茨曲线”的顶端，正是环境污染的高峰。

　　第二，中国的后发赶超冲动刺激经济长期高速发展，资源消耗过大。

　　第三，市场经济不完善导致经济效益不高，企业社会责任缺失，环境上演“公地悲剧”。

　　第四，政府的政绩冲动与官员的自利性剥离了政府的环保责任。

　　第五，按照现行增长模式，中国的“人口—资源—环境”关系高度紧张。

　　二、从经济增长型政府到生态型政府：公共治理之路

　　生态型政府是一个秉承生态文明理念，在价值目标上追求可持续发展，实现人与自然和谐，在制度上构建多主体互动合作的多中心治理机制，在政策上主要实施生态治理政策的政府。

　　生态型政府必须有一个相配套的治理机制。上个世纪80年代后，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动，即新公共管理运动和治理运动，催生了一种新的公共治理模式。我们可以把这种新治理模式界定为公共治理，它是指在公民社会组织治理的基础上，政府参与其中并起“元治理”作用，政府与公民社会组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。公共治理模式反对政府独揽公共事务与治理权力的企图，认为这超出了政府能力范围，强调治理主体的多元化、治理权力的多中心化、治理工具的多样化，特别强调挖掘公民社会的治理潜力，强调公民社会与政府在公共事务和公共利益上的合作互动。生态安全是当今社会最大的公共事务和公共利益，在这个呼吁公民的生态责任、并且公民已经积极行动起来保护生态环境的时代，公共治理模式无疑可以为生态型政府的构建提供一个有效的治理机制。

　　三、生态型政府的公共治理之路：理念准备

　　首先，在发展理念上，经济增长型政府以单纯的经济增长为宗旨，物质文明单兵突进，精神文明、政治文明和生态文明明显滞后。生态型政府则以可持续发展为最高诉求，坚持发展应该是一切人的发展和人的全面发展，坚持发展生态文明，矫正人与自然关系的失调。

　　其次，在行政理念上，经济增长型政府片面追求效率优先，特别是简单化为经济效率优先，为了经济效率往往牺牲地区公平、群体公平和代际公平。生态型政府并不一味否认效率，而是强调公平与效率兼顾，贫困地区、弱势群体和子孙后代的环境权尤其受到关注。再次，在环保理念上，经济增长型政府把环保简单化为行政化环保，过分依赖于行政管制，环保效果不明显。生态型政府则充分利用市场机制和公民社会，实施市场化环保与生态公共治理。

　　四、生态型政府的公共治理之路：原因分析

　　中国人正面临着一个生态困局：对生态危机有深刻忧虑或切身之痛，却时时感到“无能为力”。究其原因，首先来自政府环境监管职能有意无意的缺位和公民权利的缺失。长期以来形成的由政府自上而下主导的环保机制，无力破解这个困局。问题的严重性和解决问题的迫切感，给发展中的中国公民社会开辟了一些有为的空间。破解环保困局的最大力量，来自于每个公民日常的生存理性，来自于每一个公民的奋起，来自于公民行动触发的制度改善，来自于公民与市场、与政府多方博弈产生的利益平衡机制。

　　第一，以公民社会应对市场失灵与政府失灵。面对环境困局，人们相继遭遇市场失灵和政府失灵，使得人们不得不寻求其他途径，抛弃政府与市场二元论，转而寻找第三种方式，寻找的结果就是发掘公民社会（第三部门）的治理潜力，走公共治理之路。

　　第二，公民是生态危机最大的利益相关者。在我国目前的现状中，公民个人掌握的资源最少，自由行动能力最差，公民社会因为组织化程度很低，通过集体行动来保护社会利益的能力也很低。生态治理的一个基本原则就是污染者付费，谁从环境污染中受益，谁就应该是被监督、被治理的主体，谁从环境污染中受害就应该是治理的主体，显然，公民及公民社会理应成为生态治理的主体。

　　第三，生态领域的公共治理是公民权利的落实。环境权和知情权正是当代民间生态运动风起云涌的两大权利依靠。

　　第四，公民社会组织是生态危机的“社会安全阀”。面对生态风险，当愤怒的民众直接面对政府时，政治压力骤增，往往激化矛盾，政府公信力亟亟可危。公民社会组织可以有效充当原子化的民众与政府之间的“缓冲器”和“安全阀”。

　　五、生态型政府的公共治理之路：制度设计

　　环境保护和生态治理，除了依赖技术进步，政策更新、理念宣传之外，更需要进行制度创新，特别是在公共行政领域中，本来公共领域就是一个高度依赖于制度和规则的领域，如果没能落实为具体的制度安排，则所有的技术进步、政策更新和理念宣传都将成为一阵风，吹过就无影无踪了。制度从某种角度来说，就是对人类行为的预先的、规范性安排，只有建立更为合理有效的制度安排，才能引导和固化人们对未来的预期，约束和激励其改变传统的生产和生活方式。

　　我国作为一个后发现代化国家，在环境治理方面形成了一个重技术、重政策、轻制度的行为模式，许多环境政策的出台是应对危机的应急式政策，滞后性、应急性和技术性是其特点，缺乏前瞻性和宏观性。实践表明，这种应急式政策只能适应暂时的需要，不具备长期可持续性。作为后发型国家，在经历技术性和政策性模仿后，我国应该进入并已经进入第二个层面，即制度性层面，制度创新成为制约发展的瓶颈，也同时是进一步改革的突破口。

　　第一，政府搭建基本制度平台。在中国当代国情之中，政府无疑应该是生态责任的最大责任人。中国政府的任务就在于搭建基本制度平台，这个平台的支柱包括：一是在战略上推行战略环评；在中观上，辅之以区域环评、规划环评；在微观上，再辅之以建设项目环评。二是推行以绿色GDP为主的国民经济核算体系和官员政绩评价体系。三是实施以生态补偿为主的财政转移支付制度。四是健全完善现有环保制度。

　　第二，构建生态协商民主机制。“协商民主是指，政治共同体中的自由、平等公民、通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”

　　第三，设计一套良好的公众生态参与制度。生态问题关涉到所有人的利益，相对于其他领域的公众参与，生态参与更少政治风险，因为在生态问题上，公众之间、公众和政府之间最容易取得共识，达到共赢。特别就生态监督而言，面对日益巩固的特殊利益集团之间的利益联盟，唯有草根与精英的互动合作才能有效地和特殊利益集团的行为进行较量，才能可能形成推动可持续发展的合力。

　　第四，建立和完善生态信息公开制度。

责任编辑：春华