内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　20 世纪 80 年代的改革之前，新西兰是一个典型的福利国家，在所有 OECD 国家中属于政府规制最广泛的一类。其在进口、外汇、物价和法令等方面都采取积极的干预政策，同时公营事业规模庞大，囊括了救济保险、医疗健康、教育和交通等方面。①然而， 1984 年工党上台后，新西兰政府开始扮演起改革先锋的角色。 1990 年国家党执政后，继续推行政府改造，以期建设更有效能的新政府。这一时期，新西兰的公共部门改革成为世界范围内新公共管理运动的重要组成部分，因其彻底性、持续性、一致性及成效性被众多学者所推崇，成为“改革的典范”，被称为“新西兰模式”。然而，“个体主义”观念的泛滥及其带来的治理“碎片化”问题，严重阻碍了改革政策的有效执行，并影响到政府公共服务的供给质量。 1999 年工党上台，开始推行构建“整体政府”治理模式的第二轮改革。本文基于对其社会服务部门机构改革的考察，尝试解释从“新公共管理”到“整体政府”的内在动因、改革逻辑、路径及其走向。

　　一、“议行分立” : “新西兰模式”的创新与突破

　　“新公共管理”是 20 世纪 80 年代以来，兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种理论思潮，在其影响之下，西方发达国家及一些发展中国家的行政改革得以展开。从广义上来说，“新公共管理”“既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在西方公共行政领域的政府改革运动。”在外部环境变迁及内部治理危机的双重压力下，竞争和绩效成为新西兰政府改革的核心目标和显著特色，即以现代经济学为理论基础，主张将政府治理与市场机制相结合，依靠先进的信息网络技术提升公共服务的品质，实现政府治理的高效率和优质效能。

　　针对传统官僚制运作的种种瘤疾，新西兰政府的部长及其顾问们进行了相当程度的反思。他们认为，政府管理体制中的诸多矛盾和问题导致了其绩效的低下 : 第一，各部门对所要达到的目标不够清晰明确 ; 第二，政治家和文官职责混乱、责任不明 ; 第三，部门结构缺乏重心，存在信息沟通不畅和利益的内在冲突 ; 第四，中央的集中控制减少了地方有效管理的自由度，从而导致决策不适应地方实际 ; 第五，部门负责人要对其并不擅长的事务做出详尽的决定，而这些决定更适合由专业的管理者来做出。因此，需要创新政府管理方式，在政府部门中引人新的管理机制以提升公共部门的效率。

　　始于 1984 年的新西兰政府改革，几乎涉及到所有公共部门的组织、过程、角色等方面。改革者“主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的绩效管理”。改革主要是通过私有化重建公共部门，即重建并压缩中央政府的服务机构 ; 引人竞争，通过市场机制并让私人部门承包公共服务 ; 以绩效考核和测评的方式提高效率。改革要点在于 : “强调管理而非政策 ; 强调产出而非投人 ; 强化组织及管理的‘分权’ ; 偏好私人所有、合同出租和公共服务的竞争。”

　　具言之，“新西兰模式”包括三项基本内容 : 一是使许多由公共组织履行的政府职能商业化 ; 二是区分可商业化与不可商业化的政府活动，并将交易活动转移到公共公司 ; 三是改变政府人力资源的管理政策 ( 通过引人合同制、绩效工资制和产出控制等 ) 。根据 1988 年的《政府部门法》 (Thestatesect 。 :Act1988) ，新西兰政府部门机构改革的基本内容首先是“议行分离”，即政策建议与政策执行机构相分离，专门设立执行政策的机构。这一制度设计起源于政治与行政分开、政策与执行分开的基本理念，最早源于美国“设立独立的行政事务执行机构”的行政实践。这是因为，政策制定与执行机构出现在同一组织体系中内会相互产生冲突，从而带来“生产者俘获”等问题。同时，公共管理系统被认为“没有为政府提供高质量的政策建议”—“通常认为行政机构由于具有实践经验被认为是政策建议的最好提供者，但是它们也是在提供服务的过程中有着直接的切身利益的一方，因此两者应该分开。”此外，政府所需要的，是能够通过最恰当的干预方式来有效提升政府效能的建议。有人曾提出质疑 : 如果政府机构在参与公共服务的提供过程的同时，参与到政策咨询的提出过程，是否能保证其客观公正性 ? 部门首长想要获得的应该是从各种渠道得来的具有争议性的政策建议。因此，需要将政策咨询部门逐步从执行部门中剥离出来，即政策部门和提供服务的部门实行职责分开，对不同的组织赋予不同的职责。

　　机构改革后，新西兰中央政府机构组成包括 : 首相和内阁、国家公务员委员会、国家财政委员会、 17 个政策部门、 11 个提供服务的部门，还有 3 个部门兼有政策和服务两种职能。新体制架构的主要特征是 : 作为政治家的各部门负责人不再直接介人部门管理，其主要的职责就是提出本部门的绩效目标 ; 至于如何达到这些目标，则由作为部门最高管理者的执行主管 (chiefexecutive) 负责。根据 1988 年的《政府部门法》和 1989 年的《公共财政法》，执行主管在法律上享有部门事务的决策权、人事任免权、确定报酬等权力，而这些权力之前都是由部长或中央机构控制的。随后一段时期，更是将政府管理的重点由“投人”转向“产出”和“结果”，致力于政府和部门效能的提高。这使得政策和执行彻底分离，制定政策部门的部长只负责结果，而执行部门即执行局负责产出 ; 仅仅负责政策制定的部门规模较小，而执行机构的规模则相对大得多，这成为当今世界上最为典型的彻底执行局改革的政府机构模式。改革后的政府机构在总体上出现了小型化、分散化的趋势 : 在服务的提供者不断分化和专业化的信条的指引下，新西兰社会服务部门不断分化，出现了毛利人发展部等社会机构，教育、福利等部门不断分化。

　　二、部门“碎片化” : 传统弊症的扩散与放大

　　客观上看，“新西兰模式”在改革初期取得了显著的成效，在缓解政府的财政危机、信任危机和治理危机方面均发挥了重要作用，有效地提高了政府的行政效率和公共服务的质量。经过改革，新西兰开创了政府治理的新模式，其行政效率和经济效率都被认为达到了当时的世界最高水平，成为各国改革的样板和典范。

　　但是，政策制定与执行相分离的实践，背后是政治与行政两分的观念，两者均饱受质疑。古利克 (LutherGulick) 指出，如行政单位组织和指挥不通畅，行政的弹性会增大，表现为行政裁量的存在和扩大，使得政治与行政难以区分。怀特 (LeonardD.White) 也认为，政治与行政在政策问题上是互相影响的。在行政管理过程中，公共政策在执行中越来越具有主动性 : “一是行政人员在执行一般的法律或具有模糊性的政策时使用裁量权 ; 二是政策在制定与形成时，常常需要文官的建议、咨询。”新西兰这种设立众多指定目标的改革，体现出改革者追求公共组织结构专业化的意图，然而，专业化即意味着分权化，虽然可能会有助于行政官员的积极性的提高，并能灵活适应外部环境，但是专业分工与协调存在着固有的冲突，不利于政府体系内部横向协调的实现。

　　从传统官僚制的发展来看，专业分工、功能分割的行政理念，形成了“碎片化” (fragmentation) 的政府管理弊端。“碎片化”指的是存在于政府之间、政府部门之间或政府部门内部的业务分割状况。而“新公共管理”追求绩效的改革实践，推行政策与执行分离等改革手段，却强化了政府机构“碎片化”的制度缺陷，增加了政策制定系统的复杂性，减少了执行机构实施项目、解决问题的自主能力。

　　根据新西兰新公共管理改革中的“议行分立”原则，中央部、局专司制定政策制定的职能，事业、执行部门从政府中分离出来，变身为国有企业和执行机构，专司执行政策的职能，这符合代理理论和交易成本最小化的理论。然而，如果政策执行与原有政策制定的目标脱离，或执行局对部长们的政策在具体执行过程中扭曲，则会出现严重的问题。其表现在政府部门之间和部门内部缺乏有效协作和整合，政府缺乏综合、灵活的领导团队和工作方式，以保证公共服务取得最佳效果。同时，各项政策目标缺乏协调性，问责制度安排不明晰，在横向协作和纵向问责之间缺乏一定的张力，在政府和公民之间还缺乏深人沟通。批评者都认为改革不能“使政府的功能进行整合，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而是在部门和机构之间疲于奔命。”

　　20 世纪 90 年代后，随着信息技术的迅猛发展和广泛运用，“碎片化”的弊端愈发明显，主要体现在几方面 : 其一，政府部门之间相互推诱责任，让其他机构来承担后果甚至代价。比如学校的相对排斥性带来了青少年犯罪问题的恶化，而司法系统则不得不出面解决这一问题 ; 其二，项目之间互相冲突。一些机构的政策目标互有冲突，或者尽管执行同一政策目标，但它们的运作时却互相对立。例如，惩治和预防犯罪的机构以及教养机构都以减少犯罪为目标，但在具体操作时却常常发生冲突 ; 其三，重复执行或建设同一项目，导致浪费并使服务对象感到不适应 ; 其四，缺乏沟通，导致不同的机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不合理 ; 其五，不同政府机构在对社会的需要做出反应时各自为政。一些机构认为，可以在不与其他机构沟通协调的情况下独自解决问题，但最后却并没有真正满足社会需求 ; 其六，广大公众由于不知道到哪里去获得最合适的服务而常常无法获得服务。

　　进人到 21 世纪，信息社会出现了便捷化、个性化、多元化、去中心化等特征，公民要求一种无缝隙式的公共产品和服务提供方式。但是，权力分散、组织界限模糊等“老”问题逐渐严重，公共治理主体之间无法建立起有效的协调配合机制。这种“碎片化”的制度结构导致公共服务的“碎片化”，既在总体上抑制服务效率的持续提高，也与公共服务的公共性相悖，从而使西方各国公共服务改革陷人了新一轮的困境。

　　在此背景之下，政府部门的行政首长、学者及各大机构一直积极探讨如何建立最适合、最强有力的社会政策发展环境。一个“更加协调的整合的方式”被看作是为社会政策长远发展的根本所在，这一思路在新西兰规划委员会 2001 年度报告中再一次得到了回应。政府部门行政首长及其顾问们认为，国家事务委员会应该审查政策建议获取的全过程，以实现政策建议的“成本一收益”的永久改善。

　　在 1999 年的选举宣言中，新西兰工党把解决公共部门问题为其施政目标之一，特别提出，要解决政府部门“碎片化”问题—无论是在机构的数量上，还是不同类型的机构方面—包括所有执行 ( 服务输出 ) 方面的责任的机构。为此，工党政府于 2001 年成立了咨询小组 (AdvisoryGrouP) ，检审当前的政府公共管理体系。咨询小组在 2001 年起的一系列总结报告中，确定了“协调”问题是公共部门绩效低下的“硬伤” : 新公共管理引人竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，出现“碎片化”的制度结构① ; 政策的制定并不能充分考虑公共服务具体的运行环境，从而导致了执行上的缺陷。如一位社工人员所言 : “政策制定者都没有与社会直接接触。以前，社会福利部在当地设有办公室，能获悉当地的具体状况。然而，随着部门工作人员的流失或更换，……新上任的官员们并没有处理这类事务的背景和经验，他们在制定政策时仿佛是带着另外的毫不相关的目的。”

　　三、“整体政府”改革的矫治与调适

　　新西兰政府部门对政策执行问题的锁定和分析，使改善这种状况的路径十分明确—通过“整体政府”的途径实现资源的共享。

　　社会发展部首任部长 HelenClark 在 1999 年上台之初，就积极回顾整体形势，并坚持继续推进 1999 年开始的改革。在她看来，早期的改革以改善公共部门机构的管理为重点，但是部门“碎片化”使机构间的协调行动变得十分困难。毫无疑问，“重构公共部门的能力意味着解决其广泛的碎片化问题。 20 世纪八九十年代的改革已经见证了曾经各种大的强势部门以各种各样的方式分化，并在此基础上建立政策部门、资金机构以及许多服务供应商—一些部门或独立的机构。政策部门冒着与执行部门失去联系的风险，因为政策并不总是能被充分告知。”政府部门的分化已经导致执行能力的蜕化，政策制定部门已经慢慢与执行部门相互隔离。因此，“继续往前推进”的方法主要是权力的重构即重新整合，以解决“碎片化”的问题。这一时期，政府管理主题发生了一个突出的变化，即“利用‘联合致府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”。

　　“整体政府”，亦称“协同政府” (joined 一 up 一 government) 、“全面政府” (holistie government) 、“网络政府” (networked govemment) 。这一概念的内涵十分广泛 : 它既“包括中央部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作” ; “包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府” ; 此外，“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系。”“整体政府”从传统官僚制管理机制的弊病以及“新公共管理”的负面影响出发，力图重建政府整体价值的文化和哲学，希冀“通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益”。其最终的目的在于提升政府能力，提高政府绩效，以满足多方位、多元化的社会公众需求。

　　从新西兰的改革来看，将“整体政府”理解为“一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”更为恰当，其改革的主要内容包括 : 排除相互冲突甚至有破坏性的政策环境 ; 更好地联合使用资源、实现成果共享 ; 促进同一政策领域中不同利益主体之间的协调与协作 ; 为公民提供无缝隙的服务。②具体到新西兰的社会服务机构改革，“整体政府”这种新型的政府改革模式，尝试通过协作、一体化的管理方式，促使各种公共管理的主体 ( 政府、非政府组织、社会组织、政府内部各层级与各部门等 ) 在管理活动中达到协调一致与功能整合，为公众提供更好的、更“无缝隙”的公共产品和公共服务。

　　经过改革，社会服务部门的政策制定机构和执行机构重新整合，社会发展部逐渐发展成为新西兰最大的政府部门之一。“整体政府”作为一种新的范式，首先表现在其运用协调、整合等系统的方法来提供优质高效的公共服务，其公共服务的范围既包括政府组织的内部，也突出政府组织的外部，实现了公共服务的协调 ; 其次，公共服务的研究主题转向以公民为中心，体现了民主社会基本价值的关怀—对公共责任和公共利益的关注，也充分体现了公共行政的公共性 ; 继而，新的范式拓展了公共行政的研究范围，如目标整合、部门及部门之间的关系、整合型预算、政策协调等新的研究主题的出现 ; 最后，整体政府体现了协作理念在跨部门 ( 机构 ) 管理中的运用，强调跨部门的合作和资源成果的共享。“协作”包含协同和整体运作、高度共享的信息系统、机构之间的协调与对话、计划过程和决策制定等理念。

　　简言之，“整体政府”是西方国家行政改革道路上的新探索，是“新公共管理”改革遇到治理危机和信息时代挑战时的一种修正和创新，是一种在对“新公共管理”理论批判和继承基础上形成的新型政府改革模式。当然，“整体政府”的发展在相当程度上依赖于信息技术的发展。有了网络技术的支持，政府的整合—不论是不同政府层级之间，还是不同机构单位之间，甚至是政府之间的整合，才成为可能，甚至发展为一种必然趋势。在推进“整体政府”的过程中，势必也会遇到新的问题情境，如机构目标之间的分配矛盾、资源共享程序的设计等等。因此，“整体政府”并不是解决所有问题的“万能药”，并不必然适合所有的公共部门和所有的公共问题，也需要在实践中不断修正和创新。

责任编辑：春华