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　　一、引言

　　从政治学角度理解，中国改革开放的过程，同时也是中国国家由传统国家向现代国家转型的过程。山在这种背景下，政府治理作为一种政府分析框架，也是中国政治学研究的一部分。回顾和总结中国政府治理研究的进展不仅可以从侧面了解中国政治学研究的程度，解释中国政治发展的实践过程；同时也可以进一步推进未来关于政府治理的研究，促进中国政治的发展，为中国国家转型提供知识基础。

　　本文主要从政治理论角度，结合中国具体语境，回顾和总结十几年来中国政府治理研究的成果，试图回答以下几个问题：中国学者是如何理解治理和政府治理概念的？中国政府治理研究的内容有哪些？中国政府治理研究的未来应该是什么？

　　二、治理与政府治理的概念

　　自20世纪90年代治理理论传入中国以来，中国学者们对治理涵义的理解仁者见仁、智者见智，至今还没有一个统一的共识。在学界，关于治理的衍生概念有公共治理、社会治理、政府治理、治道变革、多中心治理等。尽管中国学者对治理概念的应用上有很多差异，但总结起来大致有两种基本的理解。“治理”的规范定义把重点集中在国家和政府身上，关注的是政治权力的使用方式和效果。这构成了“治理”的狭义定义。而这种狭义用法主要在政治科学和行政学研究领域。另一方面，现在一些组织提出的“善治”或“治理”指标实际上也是围绕狭义定义制定的。而描述定义关注的对象非常广泛，超出了政治领域，涉及的是政治权力与社会权力、经济权力的互动关系，所以在社会科学的诸多领域中都有应用。这构成了“治理”的广义定义。换言之，中国学者一般从以下两个角度理解治理概念：其一，从政府角度上理解和应用治理概念。这种理解主要从工具意义上理解政府在应对复杂公共环境，回应社会需求过程中政府组织结构和管理创新，以及政府职能的变化。俞可平指出，尽管治理行为体现着一定的政治价值，但与统治行为相比，治理行为是一种偏重于技术性的政治行为；其二，从一般意义上理解治理。在学界，考虑到“治理”的中国语境与西方发达国家的语境有着本质的不同，张康之等学者虽然也经常使用治理这一概念，比如在他们的文章中经常使用诸如社会治理、公共治理、风险治理等概念，但他们并不是在多中心治理层面上理解治理概念的。他们更愿意从一般意义上理解治理概念，而从西方传出中国的多中心治理的概念仅仅是其所界定的治理概念的一个维度。张康之认为，“社会治理”是一个比较宽泛的概念，它包括了人类管理社会的一切活动及其物化了的成果，进而，他把“社会治理”分为三种类型，即统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理，而用合作治理表达与治理理论相关的主要内容。

　　如何从中国本土角度理解和应用治理的概念是学者必须考虑的问题。实际上，张成福、张康之、俞可平、毛寿龙等学者都是从中国的具体语境出发来使用“治理”这一概念。在这些对治理概念的中国化应用过程中，政府治理这一概念应用的可能更广泛。与治理概念一样，总体而言，中国学者对政府治理的界定大致包含两层意思：其一，从狭义角度来说，政府治理意味着政府内部的治理，这包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容。俞可平认为中国的政府治理变革主要不涉及基本政治框架的变动，而是以政府管理体制为重点的改革；其二，从广义上说，政府治理意味着政府对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。同时，它也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件，即保障社会利益、促进社会公共意志的实现。这就是说，政府治理意味着政府通过行使公共权力而管理社会公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。在这一过程中，政府必须处理其与市场和社会的关系。

　　从学术概念本土化角度来看，政府治理可能是比较适合中国语境的概念。中国的治理实践远非西方发达国家的治理实践。政府治理可能是恰当地概括了中国治理实践的概念。根据对已有资料的分析，这大致可以归纳为以下几种原因：

　　首先，政府治理最能体现中国转型期的特征。按照治理理论，“治理”能够得以存在需要两个前提，即成熟的多元管理主体以及它们之间的伙伴关系民主、协作和妥协的精神。然而，这两个条件在当下中国仍不成熟。一方面，中国“官本位”非常盛行，掌握权力的官员往往不把公民当作社会的主人；另一方面，从我国的公民状况来看，公民还缺乏运用政治权利来保护自己合法正当权益的强烈要求和训练。在这种情况下，政府仍然是我们这个时代的核心治理者或管理者。因而，政府治理这一概念似乎更符合中国治理的实际情况，也最能概括中国治理实践的特征。

　　其次，政府治理是走向现代国家过程中对秩序的需要。抛开治理存在的条件不说，用政府治理这一概念表现中国治理现状还是走向现代国家的需要。根据其他发展中国家转型过程的经验，发展中国家在由传统向现代转型过程中，随着经济的增长，社会秩序失范的危险性也越来越多。因而，亨廷顿强调秩序先于自由，福山则重申国家构建的重要作用。在这种背景下，为保证有一个强有力的政府，强调政府治理是一个必要的选择。而中国在转型过程中保持稳定的原因就是存在着一个治理能力强大的政府。

　　再次，政府治理是中国经济社会发展的阶段性的结果。从经济社会发展的发展阶段来看，至今为止，人类历史上共存在三种经济社会形式，即农业社会、工业社会和后工业社会。与三种社会发展阶段相适应的社会治理模式分别为统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理。社会的低度复杂性决定了政府能够有效地治理一个社会，即使需要社会自组织参与社会治理过程，也是政府为中心，而当人类进入后工业社会，随着社会经济的复杂性和不确定程度的增加以及多元主体的出现，仅靠政府自身管理社会经济事务已经变得越来越困难，政府必须转变角色，与社会自组织一道进行合作治理。中国目前正处在由农业社会向工业社会转型的过程，虽然中国社会具有了一些后工业社会的特征，但主要还处于工业社会阶段，因此，中国社会经济发展阶段决定了中国仍然是政府治理。

　　最后，政府治理也是政府转型的需要。在走向现代国家的过程中，政府职能的转变和创新是关键。面对复杂的、不确定的环境，一方面，政府只有不断地进行自身的改革和创新才能获得自身存在的合法性；另一方，政府必须妥善处理其与市场和社会的关系才能更好地应对复杂的公共事务。就中国目前的现实情势而言，前者较之于后者更具有前提性和基础性，因此，中国的治理只能是政府治理，而不可能是社会自治。

　　总之，中国学者在研究治理过程中，并没有不加批判地吸收和借鉴西方治理理论，而是根据中国治理实际，批判地借鉴西方治理基本理念来理解治理的涵义。主流的学者似乎都认为，政府治理似乎更符合中国转型阶段的需要，更能够概括中国治理实践过程中所出现的种种现象。

　　三、中国政府治理研究的主题

　　在国家转型的背景下，我国学者在不断引介西方治理理论成果的同时，也针对在转型过程中，中国所面临的具体问题展开了治理的本土化研究。总结这些研究成果，我们可以归纳出以下几个主题。

　　1.政府治理与国家

　　自现代民族国家产生以来，国家一直都是社会治理的唯一主体。治理理论强调治理主体的多元性，这打破了政府是管理社会事务唯一主体的观念。由于政府权力是国家权力的一部分，因此，治理理论与国家理论有了交集。治理理论的出现不可避免地影响了国家理论。这表现在以下几个方面：

　　首先，从国家与社会的关系理论来说，治理理论塑造了一种新型的国家与市民社会关系的范式。在国家与市民社会关系的理论架构上，洛克和黑格尔分别开创了自由主义传统和国家主义传统。然而，这两种理论建构在对国家与市民关系的认识上都陷入了零和博弈的困境。实际上，国家与市民社会两者互为条件，缺一不可，因而必须走出零和博弈的困境，建立一种合作互补的关系。在此背景下，治理理论为重塑国家与市民社会关系理论建构提供了可能。在政府-市场-社会三元框架下，治理理论强调国家与市民社会在各自的边界领域内保持良好的合作，已达到社会稳定和经济发展之目的。

　　其次，从国家建构角度来看，治理理论对国家建构理论提出了必要的补充。在国家转型的背景下，无论从政府能力角度还是从现代国家角度都必须进行国家建构。国家建构强调国家在获得稳定、秩序和规制过程中的重要作用，强调在国家制度转型过程中实现国家职能的现代化转型和国家能力的提高。而治理从公民社会角度提出多元、协商和合作。从两者的理论主张来看国家建构理论与治理理论之间存在着辩证性的张力，而且这种张力是必要的：国家建构是为了使国家更有效地承担起元治理的角色，成为多中心治理体系中的中坚力量；治理则为国家建构提供善治结构，培育发达的公民社会和市场力量。可见，治理理论在对构架构建理论提出挑战的同时，也对国家构建理论提供补充。

　　最后，从国家主权理论来看，治理理论对国家主权理论提出了挑战。近代国家经历了从主权国家向法治国家演进的过程。法治国家是对主权国家的一种超越，而作为现代社会治理基本框架的法治国家存在着固有的内在矛盾，即在法治框架下参与治理不仅不会对正在生成的非政府组织以及社会自治运动提供社会治理的机遇，反而会成为阻碍它们进入社会合作治理体系的障碍。因此，在面向未来的社会治理变革中，近代资产阶级的主权国家理论以及法治国家实践，都不是新生社会治理模式的真正解，真正的社会治理体系变革，是包含在对主权国家和法治国家这两种近代国家形式的否定之中的。此外，从治理理论的内容来看，治理理论本质上反映了其对现代性绝对主权的消解，因而其体现了现代性与后现代的某种交融。随着后工业化的来临，随着市民社会的复兴，社会治理将进入“后国家主义”时代，即用一种合作主义的治理模式取代“政府垄断”的单一治理。

　　2.政府治理的结构

　　从政治学角度来看，面对经济增长正当性的压力，调整公共权力的结构和运行机制，进而满足经济增长的需要，避免合法性危机，这是现代政治学的基本问题。从这一意义来说，政府治理结构上改变具有根本性，是政治学知识的转向。这种结构既包括治理的组织结构也包括治理的主体结构。在组织结构层面上，朱光磊批判了政府间关系的“职责同构”模式，认为只有打破“职责同构”模式才能建立新型的政府间关系。吴帅、陈国权分析了地方政府关系的“市管县”模式的发展历程，认为“市管县”模式因为其收益递减和成本提高而将会逐步退出行政管理体制的历史舞台。现代公司治理结构和运作机制与大部制改革有相似之处，按照决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调原则进行的大部制改革需要借鉴现代公司治理结构和运行机制。在政府治理的主体结构层面上，王惠岩从管理主体与公共权力的距离角度把公共管理的主体分为六类，即国家机关、执政党、政治团体、法律或政府授权管理公共事务的公共部门、自治组织和民间组织。包国宪则进一步从社会结构的角度出发，论述了“政府-市场-社会”新三元结构是行政体制改革的方向和政府治理的基础。这种治理主体结构有利于社会主义和谐社会实现，同时也是中国社会利益结构多元化的必然要求。

　　3.政府治理主体之间合作的基础：伦理还是利益？

　　在政府治理框架下，治理主体之间合作的基础是什么？这是政府治理理论的核心问题，也是政府治理理论的难题。在这个问题上，中国学术界大致有两种看法，一是建构一个以利益为基础的合作机制；一是建构一个以伦理为基础的合作机制。从经济基础角度看，中华人民共和国建国后经历了从伦理经济到市场经济的发展历程。市场经济的政治意义在于，它使人们认识到追求个人利益的正当性，在追求个人利益的同时，市场制造了现代政治意义上的个人，即自主的、在讨价还价中追求利益最大化的个人。在流动性的陌生人社会里，传统的伦理为基础的社会治理模式已经不能满足社会秩序的需要。在此背景下，建构一个利益为基础的政府治理机制是社会经济发展的需要，也是中国共产党人主动选择的结果。这是因为以利益为基础的社会更容易治理；可以使个人行为具有稳定性和可预见性；与经济发展结合起来的利益为基础的治理模式可以使个人行为不断趋于平等。然而，市场机制虽然制造了现代政治意义上的个人，割断了人们与种种社会群体之间的伦理纽带，成为原子化的个人。市场机制增加了不确定、不安全性和易变性，这个背景下，保护性反向运动应运而生，把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。在后工业社会，日益增加的复杂性和不确定性需要以信任为基础的多中心合作治理。这种治理模式实质是以伦理为基础的治理机制。中国政府治理到底是以利益为基础还是以伦理为基础？这也许是未来政府治理模式必须要回答的问题。就中国当下的情势而言，建构以利益为基础的政府治理机制也许是当务之急，但在此过程中，以社会公正为核心价值的伦理也必不可少。

　　4.政府治理模式的研究

　　国家的产生意味着人类的社会秩序成功地由自然秩序走向人为秩序。自然秩序是别无选择的，但人为秩序意味着可以选择多种可能性。就处于转型期的中国政府治理模式而言，也可以有很多种可能的选择。国内的学者从各自的理论偏好出发，根据中国的具体实际和时间需要，分析了政府治理模式的类型与选择。徐勇从西方社会和中国不同的历史进程和语境考察了治理的涵义与治理转型，他主张以竞争一合作主义理念处理治理过程中的权力分化和整合。张康之从人类社会发展的历史过程中辨识出三种社会类型，即农业社会、工业社会和后工业社会，进而，他认为在社会历史的发展过程中有三种不同的社会治理模式，即统治型社会治理模式、管理型社会治理模式和服务型社会治理模式。这三种社会治理模式的治理途径分别是权治、法治和德治。作为一种新型社会治理模式的服务行政理论是建设社会主义和谐社会的组成部分，是政治体制改革的目标，也是政治文明的目标。服务型治理模式主要是以信任为基础的合作治理，合作制组织是服务型治理模式的组织模式。王浦劬、李风华认为，应该从现代性的角度来探讨中国治理模式问题，而既定历史背景下为实现特定目标而选择的权力与权利结构是政府治理基本要素，吸纳不同社会力量和减少决策成本是衡量不同治理模式的两个基本维度。以美国、印度为代表的政府-市场模式与以东亚、拉美为代表的政府-生产者模式均不适合中国，中国的治理模式是以贫穷和落后为历史背景，以发展为目标，以社会主义基本政治制度为平台的治理模式。张立荣以麦肯锡7-S系统思维模型为框架，探讨当代中国政府治理范式变革的进展和取向，他进一步从历时态、关联性的视角考察当代中国政府治理范式的变迁机理，进而探讨中国可预见未来政府治理范式的革新进路，即构建“政府主导一官民协同”的多中心社会公共事务治理范式，并详细论证了这一模式的内容构想与构建进路。俞可平认为，中国治理模式有四个特征，即以党组织为主导的多元治理结构；条块结合的治理格局；稳定压倒一切的核心价值；法治和人治同时起重要作用的治理方式。胡国进、赖经洪在对治理理论进行探源的基础上，以治理理论作为新时期政府治理模式的逻辑分析起点，从目标层面、结构层面、技术层面三个层面进行分析，构建了新时期政府的治理模式：即以电子政府为依托，发展强政府-强社会，建设管制-服务型政府。曹海军、文长春在分析了自由主义的“市场至上论”和计划经济时代的“国家全能论”的基础上，提出国家或政府通过中介机构发挥渗透、汲取、协调能力，从而实现国家或政府的间接管理职能的“统合主义”政府治理模式，并对其优劣和可能性进行了分析。概而言之，中国学者似乎都认为多中心合作治理是未来社会治理的主要模式，只不过在合作模式上有差异。

　　5.政府治理的评估

　　在理论上，作为一种民主形式的政府治理，是推动政治体制和行政体制改革的重要理论基础。在实践上，对政府治理有效评估是推动政府体制改革主要途径，是推动中国民主进程的主要途径，同时也能进一步促进政府治理的完善和发展。因此，很多中国学者在研究政府治理理论的同时，也在研究政府治理评估体系的理论建构。俞可平试图从中国实际出发建构一套中国治理评估框架，即以公民参与、人民主权、党内民主、合法性、法治、社会公正、社会稳定、政府公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉政为指标体系的治理评估框架。何增科提出了三套中国治理评价体系：一套是体系较为严整的中国善治评价指标体系框架；一套是低收入人群优先和性别敏感的民主治理评价体系；一套是中国公共治理评价指标体系。褚松燕提出，权力配置、公民参与和满意度是治理评估的核心要素。这三要素可以以制度-过程-结果为逻辑构建出一个治理评估的网络，反映一个国家所追求的治理状态与其治理现实之间的对比程度，为治理的改善提供基础性支持。包国宪则指出，实施公共治理评价中，需要注意中西方文化差异、治理基础差异、地区发展差异。

　　四、政府治理研究未来的展望

　　从某种程度上，部分中国学者对治理理论的兴趣有所降低。然而，政府治理始终是以问题为导向的，就此而言，尽管有些学者对治理理论失去了研究兴趣，但这并不意味着中国政府治理实践终止了。实际上，很多学者从中国政府治理的实践着手，仍然致力于中国政府治理的研究。对于中国政府治理的未来，我们需要回答以下几个问题，即中国政府治理走向何处？未来中国政府治理研究的重点在哪？

　　就第一个问题而言，随着中国步入现代国家，以及后工业社会的程度不断提高，我们有理由相信，中国社会未来的治理模式一定会走出政府治理，而走向合作为基础的多中心治理。这一点张康之已经有很多的论证。需要进一步指出的是，多中心治理并不意味着不要政府，确切地说，多中心治理是在政府-市场-社会三元框架下的合作治理。这就意味着三者在各自的边界范围内履行治理职能，行驶权力。而且三者缺一不可，在处理公共问题过程中三者相互依赖，相互补充和相互协调。

　　就第二个问题而言，根据中国经济社会发展的实际需要和出现的公共问题，我们可以预见中国未来治理的重点领域。

　　首先，中国政府治理实践过程中所面临的具体的、具有深远影响意义的公共问题。政府治理是以公共问题为导向的，因而公共问题是政府治理研究未来发展的动力。很多学者已经开始着眼于中国治理实践过程中的公共问题进行治理研究。比如徐勇、党秀云等对乡村治理的研究；于建嵘从社会稳定角度展开对社会群体性事件以及群体性泄愤事件的研究；杨光斌、孙柏瑛对公民参与的研究；俞可平、党秀云等对公民社会以及公民精神的研究。

　　其次，政府治理主体之间的合作问题。如前所述，中国政府治理研究的突破口在于政府治理过程中所面临的需要。在治理框架下，政府治理主体之间的合作机制是政府治理实践中必须解决的问题。特别是进入后工业化社会后，社会亟需建立全新的合作治理体系。治理主体之间的合作何以可能？合作制度如何设计都是政府治理实践过程中迫切需要解决的现实问题。

　　再次，政府治理的结构和模式问题。尽管学界已经对这一问题有了一定程度的研究，然而从有效性角度来看，这些研究大都仅停留在规范性讨论上，似乎更具有理论价值，而实践价值则不多。如何从中国治理的制度基础中寻找适合中国国情的治理结构和模式是中国未来社会治理必须要解决的重大理论问题和实践问题。

　　最后，政府治理的评估问题。也就是以对政府治理的评估推动中国政治体制改革的发展，推动政府治理向多中心治理的转型，最终实现推动中国民主进程的目标。从实践意义上说，政府治理评估担负着促进和完善政府治理实践的重任，因而，如何建构科学的政府治理评估体系是未来中国政府治理研究的重点和难点。在学界，俞可平、何增科、包国宪等学者已经敏锐地意识到政府治理评估体系对于政府创新，推动中国政府体制改革进程的重要作用，开始了建构政府治理评估体系的探索。

责任编辑：春华