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　　【摘要】判断英国执行机构改革的效果如何，需要从两个方面来分析：第一，执行机构自身运行的绩效情况如何；第二，执行机构改革在多大程度上提升了政府总体绩效状况。

　　英国是一个“议会主权”国家，传统的政府执行职能由各个部委承担完成。为了改善政府管理、提升公共服务质量、改变单调刻板的公务员文化，1988年，在英国首相撒切尔夫人支持下，罗宾爵士推出了《改善政府管理》报告，建议分解政府各部门，设立不同种类执行机构，政府传统的职能由不同种类的“非政府公共部门”机构分担，特别是履行提供公共服务的职能，实现政府的具体政策目标。1997—2010年“布莱尔—布朗”政府进一步深化了相关改革，主张将政府所承担的过多事务和责任转移到各种“半官方”机构。

　　英国非政府公共部门机构共分为三类：第一类，执行机构（ExecutiveNDPB)，承担执行（Executive)、行政(Administration)和监管(Regulatory)职能；第二类，司法机构(Tri-bunalNDPB)，在法律的特殊领域内拥有司法权；第三类，独立监管机构（IndependentMonitoryBoard)，扮演对于特殊领域的监督任务，例如对移民事务和监狱管理。

　　英国设立执行机构主要有以下三个原因：第一，通过采用企业化的管理方式和以结果为导向的管理实践，提升政府的效能、效率、效益和灵活性。第二，下放执行权力给更低一级公务员系统，给高级公务员留出空间、时间集中做好政策制定的相关工作。第三，执行机构更有利于集中精力改善公共服务供给，提高公民对于政府机构的满意度，改善政府形象。

　　执行机构的基本情况

　　执行机构不同于司法性与独立监管的非政府部门机构，后者需要按法定程序，依法设立，而前者则不需要立法便可由相关部委成立。执行机构半独立于英国中央政府，设立首席执行官（ChiefExecutive)，在如何完成中央政府设立的绩效目标上有较大的执行自主权，免于政府实行经常性的干预，在人事、职称评定和管理上拥有相当的自由权，最终只对上级部委制定的绩效目标体系负责。实行首席执行官对操作程序和绩效的个人负责制，但政府各部长保留对于执行机构的调整权和撤销权。英国执行机构改革最大特点为首席执行官的管理自治权与中央政府绩效目标控制相结合的属性。

　　1.执行机构数量变化。1988—1998年，执行机构数量呈现大幅增长趋势，全国范围内数量达到139个。1998—1999年期间，英国3/4的公务员就职于执行机构。1998—2006年，执行机构数量呈现下降趋势，数量减至125个，2006—2010年，数量进一步减少为90个。1988—1998年是保守党主政期间，不难理解执行机构数量的大幅上升。

　　然而，1999—2010年执行机构数量的下降，却不能理解为“布莱尔—布朗”政府对执行机构改革的政策退缩。“布莱尔—布朗”政府原则上认可“下一节”计划的改革方案，认为执行机构改革有利于改善公共服务供给质量，提升政府效率。执行机构数量下降与2005年工党政府对于“政府延伸机构”（Arm'sLengthBodies)所做的测评报告相关。报告指出一些“政府延伸机构”（其中包括执行机构）运行成本过高，没有达到改革目的，建议政府采取措施进行整合，在政治上为2005年英国大选做准备。此后，2008—2009年期间，工党政府又创建了7个新的执行机构。

　　2.执行机构人员属性。执行机构的工作人员全部为“公务员”。2009年，执行机构共拥有238590名公务员，占英国政府公务员总数的49.89%（公务员总数为478200人）。执行机构年均花费财政约180亿英镑。执行机构所涉及的领域包括：国防、社会保障、卫生监管、环境、农业（渔业）、交通、移民、犯罪、知识产权、土地注册、建筑标准以及商业监管等方面。以上领域中的执行机构大部分集中于提供各个领域的公共服务，少部分执行机构从事研究和监管活动。

　　3.执行机构财政经费。执行机构的财政经费主要来源以下三种方式：第一，全额拨款（Fully-Funded)。议会投票表决，政府全额拨款资助的执行机构，收入和支出完全受政府掌控。第二，净额拨款（NetFund）。执行机构净额花费受控制，花费可随着执行机构开支做出相应的调整。第三，营运性拨款（TradingFund)。执行机构在财政上有自由权向顾客收取费用，并根据顾客需求调整所提供服务。2002年统计数据显示，49%执行机构为全额拨款，36%为净额拨款，15%为营运性拨款。2008—2009年，总共花费财政460亿英镑，其中380亿由英国中央政府直接提供，其他费用来源于各种收费、征税、欧盟资助等。

　　执行机构的治理结构

　　1.执行机构中统一要求设立一名“部门咨政”（DepartmentalSponsor)，由执行机构首席执行官与所属部委部长协商产生，主要负责构建执行机构绩效管理体系，建议执行机构所属部委部长对于绩效信息的回馈，同时，指导首席执行官更好地完成部委设定的绩效目标。

　　2.设立“部长级咨询建议委员会”（Min-isterialAdvisoryBoard)，委员会由执行机构所属部委指定一名高级官员主持（SeniorOffi-cial)，与部门咨政配合工作。咨询建议委员会主要职能是在战略方针、运行计划、目标设定以及与绩效挂钩的工资制度等方面给予建议和引导。执行机构内部成立“管理委员会”（ManagementBoard），应至少有两名或以上执行机构以外人员任职管理委员会，目的是保证不同意见和声音，主要扮演建议者和支持者的角色，不承担任何责任和风险。

　　责任、自治权和控制

　　执行机构改革的总体推动力是区分政策制定权与管理权，部长主要负责政策相关制定，执行机构负责落实和执行政策。宏观政策框架与资源配置由各部部长与财政部、公务员管理部长办公室（OfficeoftheMinisterfortheCivilService）协商制定，日常政策操作与执行完全由执行机构首席执行官负责。同时产生相关《政策框架协定》文件，明确规定部长、首席执行官的权利和责任。

　　《政策框架协定》每5年由各部委进行审查一次，评估执行机构是否完成政府绩效目标，机构是否有继续存在的价值，或者在组织形式和结构上如何进行调整以有利于更好地完成政府政策目标。执行机构调整包括取缔其存在，与另一个执行机构合并，职能重新移交回所属部委，或者转变为另一种类型的公共部门。

　　1998—2010年，英国政府共取消131个执行机构的设置（全国共217个执行机构）。其中37%与其他执行机构合并，26%转变为其他类型公共机构，18%机构组织形式和结构发生变化，12%转变为私有化机构，7%职能被取缔。执行机构同样纳入英国“议会主权”的政治体制框架下，各部委需要定期向议会报告其所辖执行机构总体状况，包括战略发展方向，完成绩效目标体系情况等。

　　执行机构改革的效果

　　判断英国执行机构改革的效果如何，需要从两个方面来分析：第一，执行机构自身运行的绩效情况如何；第二，执行机构改革在多大程度上提升了政府总体绩效状况。

　　首先，从效率和效益的角度来看，执行机构改革基本上达到了提升效率、降低成本的作用。88%的执行机构基本上能够完成所属部委交办的绩效目标。从公众满意度角度来看，则出现“喜忧参半”的现象。1998年，80%的公众对执行机构提供的服务表示“满意”，然而2008年执行机构的公众满意度则呈现下降趋势。2002年，公共服务改革办公室（OfficeofPublicServiceReform)推出“执行机构政策回顾”报告，肯定执行机构改革的总体做法，强调其有应对公共服务多样性、复杂性的灵活性。

　　其次，从政府整体的角度来看，执行机构过度注重各自的绩效目标体系，而忽视从宏观和全局的角度关注整个系统的绩效目标。执行机构与所属部委存在信息不能共享，沟通不畅通，政策设计阶段不能充分考虑执行过程，执行机构与地方政府间顾客信息共享的不对称性。针对执行机构改革的非整体性缺陷，英国政府提出“整体性政府”的治理思路，以克服执行机构改革造成的公共服务提供“碎片化”和“间断性”的问题。

责任编辑：春华