内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　行政沟通与信息之间具有直接的关联性，有效的行政沟通必然要求信息具有对称性。但在行政组织内部管理中，无论是上行沟通还是下行沟通、平行沟通，都普遍存在着信息不对称现象。这种现象在行政组织内部沟通中有多个方面的表现，并有着特定的发生机理，对行政组织内部管理活动产生了诸多不良影响，值得行政组织重视并选择一定的行动策略来治理。

　　一、行政组织内部沟通中的信息不对称：理论基础与具体内涵

　　在公共管理过程中，行政组织经常会发生各种行政沟通行为。“现代管理理论之父”巴纳德认为，共同的目标、协作的意愿以及组织成员的相互沟通是组织存续的三要素，而连接前二者的正是信息沟通，因此组织的存续离不开有效的沟通。①诺贝尔奖获得者、管理大师赫伯特·西蒙也认为，没有信息沟通就不可能有组织，因为如果没有信息沟通，组织将无法影响个人行为。②阿尔蒙德甚至认为，发挥信息传播作用的沟通网络，可被称为“政府的神经”。③由此可见，对行政组织而言，行政沟通是绝对必要的。行政沟通有不同的类型，从沟通的主体与对象上看，行政沟通包括内部沟通和外部沟通；从沟通向度上看，则包括上行沟通、下行沟通和平行沟通等。其中，内部沟通对于行政组织内部管理意义重大。行政沟通是一个行政信息的收集、交流、传递、输出的全过程，要想实现有效沟通，必然要求行政组织及其公务人员充分、及时、全面地掌握相关信息。

　　现代信息经济学的主流观点认为，信息在现实生活中依据其性质可以分为两种：第一种是所有局中人都知道的信息，可以称之为共同知识或对称信息；第二种是并非所有局中人都知道的信息，可以称之为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。由于在研究不对称信息条件下的市场运作机制作出了开创性贡献而获得2001年诺贝尔奖的三位美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫·斯蒂格利茨认为，所谓“信息不对称”是指市场交易中参与交易的一方比另一方拥有更多的信息，处于信息优势地位，从而便有利用信息不对称进行欺骗的动机，信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害。④信息不对称最为严重的影响是逆向选择问题与道德风险问题。逆向选择是指由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品，进而出现市场产品平均质量下降的现象，主要基于事前的信息不对称；道德风险则是指经济代理人在使其自身效用最大化的同时损害委托人或其他代理人效用的行为，主要基于事后的信息不对称，它可以分为隐藏信息的道德风险和隐匿行动的道德风险。

　　公共选择理论学派的代表人物布坎南将经济学的研究方法应用到政治过程的分析中，认为市场经济条件下，政府应该从“超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”⑤。我们认为，布坎南的观点对于行政沟通过程的分析也是具有指导意义的。在行政沟通领域，内部沟通的信息不对称是指在行政组织内部沟通中，因种种原因造成的一部分行政组织或公务人员占有较多行政信息，而另一部分组织或公务人员占有较少信息甚至得不到行政信息的现象。它既包括行政组织内部组织相互之间的信息不对称，也包括组织与公务人员、公务人员与公务人员之间的信息不对称。

　　信息不对称造成了行政组织内部的利益失衡，容易导致“逆向选择”和“道德风险”的后果，对行政组织的效率以及公共决策的科学性等都容易产生负面影响。以系统、健全、完整和适宜的管理机制，自动有效地整合和规范行政组织的信息通道，减少信息不对称，实现各种行政资源的最优配置，是当前公共管理需要解决的一个重要课题。

　　二、行政组织内部沟通信息不对称的表现及其发生机理

　　行政组织的内部管理信息主要有两种类型：一类是自上而下的以管理制度、计划、决策为代表的管理类信息，另一类是自下而上的内部情况信息，包括部门、个人工作情况，个人知识、能力水平，工作态度、合理化建议和行政相对方对行政工作的反馈意见等。行政组织内部沟通中的信息不对称主要有三个方面的表现，并有着深刻的发生机理。

　　（一）行政组织内部沟通信息不对称的主要表现

　　行政组织内部沟通信息不对称有多方面的表现，笔者认为，至少包括如下三个方面：

　　首先，行政组织之间存在信息不对称。主要体现在各级行政机关之间的信息不对称和同级行政机关内部不同职能部门之间的信息不对称。前者主要表现为下级机关对其自身的公共管理情况的各方面具体信息通常比上级机关掌握得更充分，因此下级机关有机会利用该信息优势获利。在几乎所有的上下级机构之间，这种形式的信息不对称的存在无疑具有普遍性。后者主要表现为行政业务部门和综合管理部门之间的信息不对称。相对于行政业务部门，机关综合管理部门和人员在全年工作计划、领导决策意图、机关制度执行等方面掌握得更为直接和准确，但是在具体业务项目的工作情况等方面，相比于具体业务部门则处于信息劣势。

　　其次，行政组织与公务人员之间存在信息不对称。这主要表现为公务人员对有关自身工作能力和工作情况的知识和信息远远超过行政组织。公务人员直接负责具体操作公共管理活动、行使公共职能，行政组织难以真正全面掌握公务人员的能力状况和具体工作情况，因此在一定程度上，公务人员相对而言拥有信息优势。但在另外一些情况下，单个的公务人员相对于整个组织也可能处于信息劣势。如人事管理部门可能对有关人力资源方面的政策与法规信息掌握较多，而一般公务人员则对人事政策和法规了解较少。

　　最后，行政组织内部公务人员之间存在信息不对称。包括领导层和中层干部之间的信息不对称、中层干部与具体工作人员之间的信息不对称和领导层与下级工作人员之间的信息不对称。行政组织的领导层由于有更多直接的管理、决策信息来源，所以在政策掌握、宏观指导、资源配置和管理协调方面享有信息优势，而中层干部则在具体行政业务指导、管理决策的执行和基础信息的反馈与收集方面拥有信息优势。中层干部相对于领导层在信息收集方面所具有的信息优势，相对具体工作人员就变为信息劣势，工作人员由于直接和行政相对方或基础工作接触，因而在对具体问题的把握和工作的实际情况上是行政组织内部最具体和准确的，而他们在政策和管理信息的掌握上则最具劣势。

　　（二）行政组织内部沟通信息不对称的发生机理

　　行政组织内部沟通信息不对称的发生机理非常复杂，主要是由组织因素、利益因素和技术因素等多方面因素引起的。

　　首先，在组织方面，科层制的管理体系容易导致信息不对称。美国学者菲利克斯认为，“由于传统的官僚制在观念上是等级制的，职位定向的和权力主义的，因此缺乏在以科学为基础的文明环境中追求效率所需要的参与气氛。”⑥我国行政组织目前的组织结构普遍采用的是科层制模式。科层制的一个重要特征是强调集权，下级对上级应当绝对服从。但在现实中，由于层级差别的存在，下级对上级命令所反映的真实意图并不能真正了解和掌握，下级在执行过程中遇到的问题和困难也难以及时、有效地向上传递。因此，在科层制的管理体系下，行政组织内部的信息不对称是一种客观存在。

　　其次，在利益方面，公务员的晋升博弈容易形成信息不对称。在当前的公务员体制下，所有政府部门的公务员都有追求职务晋升的动力，职务晋升博弈在所难免。在公务人员掌握的信息对其他人的工作存有“溢出效应”时，职务晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在制度允许的情况下，参与人不仅有动力做有利于本人工作取得成绩的事情，而且也有同样的动力去做不利于其竞争对手工作的事情（如对信息保密，不主动提供、不共享信息）。这就必然导致处于职务晋升博弈中的公务人员不愿意分享信息。

　　最后，在技术方面，信息传递渠道的僵化和单一加剧了信息不对称。在行政组织中，即使在已经广泛应用计算机和网络技术的情况下，受传统的工作方式和理念的影响，信息仍然大量采取书面或口头的方式单向传递。在此过程中，信息在每一个节点都要滞留一段时间，经过层层的取舍和整理后，信息的真实性、完整性、可信性可能会大打折扣，信息传递的速度和质量都会受到影响，从而加剧了内部信息的不对称。

　　三、行政组织内部沟通信息不对称的负面影响

　　内部沟通中的信息不对称是行政组织机构无法回避的客观事实，它对行政组织管理活动可能会造成诸多负面影响，主要表现在以下方面：

　　（一）影响工作效率，增加行政成本

　　公共行政工作往往是一种集体性的工作，从发现问题、查找原因、准确定性，到最后依法处理均需要在组织内部对大量信息进行多次纵向、横向的沟通、研究。在此过程中，公务人员或中层干部为维护自己的利益，可能截留或更改信息的内容，只向上（向外）传递符合自己利益的信息，而将其他信息予以过滤，从而降低工作效率。如在行政执法过程中，基层行政执法人员在调查中可能发现了大量的线索，但在其向上汇报时，可能只汇报自己认为能出成绩，符合自身利益的线索，而隐藏不利于自己或有利于他人工作的信息；上级在收到基层人员的信息后，又会根据执法部门的人力、时间安排以及个人对发现问题的偏好等将信息进行整理过滤，只将符合本人（本部门）利益的问题向上（向外）传递，然后信息再层层过滤最后到达领导层。领导层的工作意图和命令再次经过这个步骤逆向传递到基层执法人员。在整个传递过程中，信息始终在一个单向的传送线路上流动。由于人为因素形成的信息过滤机制及信息技术水平等因素的制约，大量时间和人力被浪费在信息传递和处理过程中，降低了行政工作效率。

　　内部沟通中的信息不对称还容易导致行政成本的增加。以税务部门为例，由于信息不对称的广泛存在，税务部门将不得不设置多个环节来掌握纳税人的情况，从而不仅会导致纳税成本的增加，也可能导致征税成本的增加。以一般纳税人办税为例，通常要经过税务登记、一般纳税人认定、发票发售、纳税申报、稽核、年审、接受税务检查等环节，每一个环节都需要严格按照程序性规范来操作，这么多的环节必然导致纳税人的成本增加。同时，每一个环节都要有一批税务干部的存在，以核实税务信息的真实性，有时还需配备现代化的办公设备，这样一来，征税成本就不可能不增加。⑦类似的现象在公共管理过程中并不罕见。

　　（二）影响行政决策的科学性

　　公共行政部门行政决策及规划的制定需要以准确而系统的管理信息作为支撑，对于决策信息来说，其来源必需是双向的，既需要自上而下的政策、法规、意图等导向性信息，也需要自下而上的诸如人员的工作水平、工作开展能力、思想政治动向、行政相对方意见、社会舆论反映等支持性信息。而决策的科学性状况将直接取决于对信息的掌握程度和分析能力以及信息的真实程度。内部沟通中大量不对称信息的存在，无疑会对行政决策的科学性产生一定的影响和制约。

　　（三）影响绩效考核结果的公正性

　　行政组织内部的绩效考核和评价系统同样也是建立于信息的合理收集和分析基础之上的。由于信息在自下而上的收集过程中存在损耗和变形，信息不对称现象对考核和评价的公正性有相当的影响。行政组织不同职位之间在工作业绩、职权责任等方面存在着较大差异，公务员个人真实的德、能、勤、绩、廉情况，在信息不对称的条件下很难科学准确地量化到最终的考核成果上来。公务人员在决策评价原则上的片面性以及作为“理性经济人”的利益权衡导向，会导致同样的信息在不同人的行为上反映出不同的结果，而现行的考核方法又不可能实现对每个人进行全面、细致的观察，往往只注重结果，因此信息不对称也会导致考核结果的片面性。

　　（四）影响规章制度的实施效果，导致“逆向选择”和“道德风险”

　　行政组织内部规章制度的贯彻执行、奖励和处罚都是以事实（信息）为依据的，由于信息不对称现象的大量存在，实际工作中经常存在错误未受到处罚、成绩未受到表扬等情况，问题长期积累下去，势必会产生公务人员“逆向选择”和“道德风险”的问题。

　　一方面，“逆向选择”的尴尬在所难免。在内部信息不对称的情形下，政府绩效管理失去了有效条件和依据，绩效评估主体缺乏科学评估的准则，容易丧失评估的信心和热情，不能以认真、积极的态度参与评估，不敢对评估结果进行有效运用，从而为一些品质不优、能力不强、真实政绩不彰的“劣官们”找到了投机的空间，从而导致“政绩工程”、形象工程大行其道，公务人员的“逆向选择”由此产生。

　　另一方面，容易引发公务人员的“道德风险”。从公务人员的具体行动来看，他们作为政府代理人具体履行着公共管理的重要职能，了解国家各方面的法律法规与政策制度，直接面对着广大的行政相对方，对各方面信息的掌握显然很多。而行政组织作为委托人，虽负有对公务人员与公共事务进行管理之责，但却无法准确了解公务人员的效用函数和行为选择，容易导致公务人员产生“道德风险”。现实中，公务人员的“道德风险”主要集中表现为两类现象：一是偷懒，即公务人员在履行职务过程中所付出的努力小于其因此获得的收益；二是机会主义，即公务人员付出的努力更多的是为了增加自己的利益而不是国家的利益。这也就意味着，公务人员可能利用自身拥有的信息优势来逃避监督，从而扭曲其公务行为的性质，转而以追求自身(而不是国家)的利益最大化为目标。

　　四、克服信息不对称的行动策略

　　行政组织内部沟通中的信息不对称严重影响和制约着行政组织职能的有效发挥，需要采取必要行动加以治理。对此，我们认为可以选择如下行动策略：

　　（一）优化系统结构

　　在发挥传统科层制优点的同时，应对系统结构进行优化，适当推行“扁平式”结构。科层制中职能分工的初衷是通过专业化的管理来提高工作效率，但在公共管理过程中往往事与愿违、难遂人意。而扁平化的组织结构有利于行政组织内各职能部门的分工与合作，管理范围更宽，管理幅度扩展，能够确保上行沟通、下行沟通和平行沟通的通畅。而且，组织层次的减少还可以使行政权的纵向委托减少，有利于加快信息传递速度，减少信息传递层次和信息过滤环节，确保信息的真实性，提高行政沟通效率。巴纳德指出，为保证指令在传达过程中不走样，应减少层次，组织层次越少，指令下达越直接，差错也越少。⑧扁平式组织机构也有利于上级更为直接、快速地了解到具体的行政信息，从而减少信息的不对称。⑨

　　（二）规范管理决策

　　管理制度应该适应工作的发展，而不应该让工作适应规则。在保持相对稳定的情况下，行政组织应根据情况的变化及时修正“游戏规则”，通过不断地调整和规范内部治理结构、组织结构，完善考核激励机制，来引导和规范公务员的行为，以减少信息不对称和责任不对等现象引发的各层面的机会主义行为。

　　为使管理和决策更加科学、有效，行政组织领导层和中层作为管理决策主体应该主动地收集和处理各种信息。行政决策的工作重点不在于简单地收集信息，而是要形成有价值的变动信息。收集信息应该注意“点”、“面”结合，注重信息来源的深度和广度。决策者根据收集整理的信息选定方案并加以实施后，执行环境及政策环境随时会出现新的变化，导致原定方案可能实现不了既定的目标，这时就需要对决策实施中出现的这种“偏差”进行纠正，因此应建立“追踪决策”、“跟踪管理”和行之有效的信息反馈制度，确保对决策的时空环境改变作出及时反应，以免偏离决策的预期目标。

　　（三）促进信息化建设

　　行政组织的管理本质上是信息流结构问题。要在这方面实现突破，首先必须加强信息化建设。要创新思维，在组织机构与管理制度上采取有效措施，建立全新的行政组织信息化工作环境，充分利用现代化的信息技术和手段，拓宽信息传递渠道并保障其畅通无阻，加快信息传递的速度，提高信息的透明度，确保信息的清晰、准确与完整，防止信息传递中的失真与不当过滤，避免领导层和公务人员在信息接收过程中出现的偏差，从而保证行政组织决策的科学严谨性。

　　利用现代科技建立信息交换渠道，是降低信息不对称负面影响的关键。行政组织应努力构建“实时”信息管理系统，利用现代网络和通讯技术，建设行政组织的信息处理中心和信息传递通道，将管理决策信息迅速向下传达到每个公务人员，同时公务人员的各种工作信息也能“实时”主动地向上反馈或被收集到行政信息处理中心，突破科层制组织固有的层层传递方式的约束，领导层和中层、综合管理部门和行政业务部门均可随时根据需要在信息中心数据库调用最新的数据进行权限内的分析，既提高工作效率，也确保了信息的时效性、准确性、安全性和透明度。与此同时，公开和保密工作均要真正到位，凡保密的信息就不能变为透明，凡是应该公开的就坚决不设置任何技术措施进行阻挡。

　　（四）加强行政组织文化建设

　　对于一个行政组织的发展来说，行政文化建设不是最直接的因素，但却是最持久的决定因素。为了解决由于信息不对称带来的负面影响，在建设行政组织文化时，需要在公务员中推行积极的、有利于行政组织整体利益的价值评价原则，并将其始终贯彻于行政组织的管理行为中，以此建立一种促使公务员价值选择趋同的良好环境。行政组织的各种管理活动直接影响着公务员的行为方式，管理规定中所包含的各种信息被公务员理解为领导层的价值评价原则，因此每一项管理制度的制定都要自始至终遵循行政组织所提倡的价值判断标准，体现行政组织价值观的一致性，通过制度的制定和执行，让公务员对领导层的决策意图以及行为有着更为准确的预测和判断，消除公务员对领导层决策行为信息缺失所造成的不利影响。同时，领导层还应通过亲自作出关心和信任下属的表率来激发下属的合作意愿，通过鼓舞成员之间的相互信任、创造共同信念来加强合作，让全体公务员的行为趋向一致，以实现全局利益的最优化。

　　注释：

　　①⑧ ［美］巴纳德《经理人员的职能》中国社会科学出版社1997年版第62页，第139—140页。

　　②［美］赫伯特·西蒙《管理行为》机械工业出版社2004年版第283页。

　　③［美］阿尔蒙德、小鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》上海译文出版社1987年版第166页。

　　④ 王则柯《信息经济学平话》北京大学出版社2006年版第4页。

　　⑤［美］亨利·勒伯日《美国新自由主义经济学》北京大学出版社1985年版第3页。

　　⑥［美］菲利克斯·A.尼格罗等《公共行政学简明教程》中共中央党校出版社1996年版第107页。

　　⑦ 李里《信息不对称视角下的税收管理分析》，载于《改革与战略》2007年第3期。

　　⑨ 王洪涛、薛明《论行政组织上行沟通中的信息不对称问题》，载于《成都行政学院学报》2006年第8期。

　　（作者单位：华南师范大学政治与行政学院）

责任编辑：春华