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　　防止利益冲突是一个国际性廉政课题。近年来，党中央正式采用了“防止利益冲突”这个新的廉政概念，并明确提出建立防止利益冲突制度的要求，说明我国党风廉政建设正在与国际社会接轨，也标志着我们党对反腐倡廉制度建设认识的一次历史性飞跃。研究借鉴国际社会防止利益冲突的理论与实践，探索我国反腐败制度的国际对接方式，构建具有中国特色的廉政制度体系，是新形势下加强反腐倡廉建设、推进惩治和预防腐败体系建设需要认真思考的问题。

　　一、国际社会防止利益冲突的理论与实践

　　所谓“利益冲突”，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。“防止利益冲突”是20世纪中叶开始在许多发达国家和地区普遍使用的一个特定的廉政概念。特别是自1985年加拿大政府率先制定《利益冲突条例》以后，许多国家相继颁布了类似的法律法规，有些国家甚至把防止利益冲突的伦理要求写入国家宪法之中，从国家宪政角度重视这个问题。

　　从理论层面解析，“利益冲突”是许多国外学者在研究廉政问题时所必然要涉及到的一个理论和现实课题，许多专家都自觉或不自觉地将之视为危害政府廉洁形象和执政合法性的首要消极因素，明确提出“廉政的罪魁祸首之一是利益冲突”①。目前国外学术界关于“利益冲突”问题的理论研究，主要涉及政治学、社会学、行政伦理学和法学等学科视角。这些理论研究认为，“防止利益冲突”的提出建立在防治腐败的两个重要假定基础之上：一是关于人性恶的假定，即任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑，因此仅仅靠道德教育是不能防止腐败的，特别是公共权力天然就具有易被滥用的倾向，因而对官员应当实行“有罪推定”，即先假定其可能滥用权力，而后对其行为及权力进行必要的限制。二是关于权力腐败可以预防的假定，即反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是要依靠事前预防，事前预防胜于事后惩罚。基于这种假定，站在防止利益冲突的视角，廉政法律制度体系必须体现一个基本的立法理念：以防止国家公职人员私人利益与公共利益的冲突为核心，以预防性规定多于并且优先于惩罚性规定为保障，倡导形成公职人员理性认识和务实解决具体利益冲突问题的行为导向。

　　从实践层面观察，防止利益冲突制度是整个国家廉政体系建设的支柱。当今世界许多发达国家和地区的廉政立法和反腐败制度体系，实际上是以防止利益冲突为核心构建起来的。国际社会普遍认为，既然公权与私利之间的利益冲突是产生腐败的重要根源，因此建立健全防止利益冲突的法律制度是有效预防腐败的关键策略。综观目前国际社会防止利益冲突的法律制度，概括起来主要有三种基本形式：一是建立公共服务伦理法规体系，对公职人员提出防止利益冲突的道德要求，并对冲突行为作出警告、赔偿、撤职等处罚；二是健全防止利益冲突的预防性配套管理法规，从财产申报、利益回避、利益处置等方面对公职人员提出相应的法律限制；三是完善相应的刑法规定，严格防止利益冲突的惩戒性法规，对违法行为作出刑事处罚。

　　建立公共服务伦理规范，加强对公职人员的道德约束。针对公职人员的利益冲突问题进行公共服务伦理立法，实现防止利益冲突的伦理化与立法化之间的融合，是当今国际社会廉政建设的发展趋势。许多国家都认为，公职是一个基于信托的职位，公职人员有责任以公共利益为出发点审慎履行职责和行使权力。但由于现代社会公共领域和私人领域的分化，在公职人员身上就必然会出现公共利益和私人利益的冲突，从而引发公职人员的廉政风险。因此，建立公共服务伦理法规体系，加强公职人员的自我约束与外在监督，是防止利益冲突的有效手段。根据这个理念，近20年来，许多国家都相继制定了政府官员和公职人员从政行为准则，使从政职责和行为标准法律化、成文化。如美国的《政府伦理法》、加拿大的《公共服务的价值与伦理规范》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》等都是这种形式的立法典型。这些公共服务伦理规范体系建设一直紧紧围绕防止利益冲突这一核心理念进行安排设计，在加强事后惩罚的同时更加重视事前预防。通过公共服务伦理立法，公职人员道德规范不再仅仅凭借个体信念来维系，而是依靠权威的国家法律法规来保证。

　　健全防止利益冲突管理制度，构建廉政风险防控机制。对于解决利益冲突问题，国际社会法律制度建设的侧重点是预防。许多国家都把建立健全财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等管理性制度作为重中之重。如美国就针对政府官员实际的或潜在的容易导致利益冲突的财产，制定了利益回避、财产出售、辞退兼职、资产托管、调动工作、第三者担保、豁免等多种解决利益冲突的法规制度。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。加拿大防止利益冲突的法律规定非常细密，经常在条文之后附有范例，如与《利益冲突条例》相配套的单项法规就有《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员关系条例》、《公职人员利益冲突与离职后行为准则》、《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》、《信息法规》、《财政管理法规》等。这些法律相互配套协调，形成了防控利益冲突的管理制度体系。

　　建立相应的刑法规定，强化利益冲突行为的惩戒机制。把防止利益冲突与严肃惩戒有机结合起来，是国际社会防止利益冲突法规制度的重要特色。许多国家在加强防止利益冲突的伦理立法和完善管理性法规的基础上，还专门制定了相应的刑事法典，对公职人员的利益冲突问题进行法律惩戒。如美国的《利益冲突法》就是一部刑事法律，针对各种利益冲突行为规定了相应的罚金刑和有期徒刑。这项刑事法律规定，任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与同自己有着财产利益的特别事项，违者应处一万美元以下罚金，或者单处两年以下有期徒刑。该法不仅适用于政府官员，而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人。根据这种惩戒性法规，只要政府官员和相关人员存在利益冲突行为，哪怕是一美元的交易都会被视为腐败，都要受到相应的法律制裁。

　　在建立健全防止利益冲突法律体系的基础上，许多国家还设立了相应的配套监督机构，并对其在防止利益冲突中的职能、权限和运作程序作出具体规定，形成了防止利益冲突的组织保障机制。从许多国家的实践做法看，这些机构的定位大都是独立的伦理管理机构。目前已经建立了专门伦理管理机构的国家主要有美国、法国、爱尔兰、日本、墨西哥、加拿大等。虽然这些伦理管理机构的名称各异，如在美国称为“政府道德署”，在日本称为“国家公共服务委员会”，在加拿大称为“行政伦理咨询专家局”等，但其基本职能却是相似的，都是专职管理和防止公职人员出现利益冲突的组织机构，在整个防止利益冲突管理体系中具有不可替代的作用。在设立专门机构的同时，许多国家还注重广泛吸收社会力量参与监督，并要求新闻媒体等公共监督力量介入。如美国就十分注意发挥国际经合组织等国际机构、国内公共行政职业协会与学会、非政府组织等社会团体以及一些私人伦理咨询公司在公共服务伦理规范建设中的作用，建立了社会广泛参与的防止利益冲突监督体系。

　　二、防止利益冲突制度的理论内涵及功能特征

　　重视制度反腐是国际社会反腐败的成功经验之一，而建立防止利益冲突制度则是国际社会廉政建设的核心性制度。2003年第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》已经明确提出：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”根据这个要求，实现我国反腐倡廉制度与国际的有效对接，就应当学习、借鉴国际社会廉政制度建设和反腐败的经验，从理论形态上把握防止利益冲突制度的内涵、基本功能和本质特征，这是建立健全中国特色的防止利益冲突机制的理论前提和逻辑起点。

　　从理论内涵讲，防止利益冲突制度是具有广泛意义的基础性制度。反腐倡廉制度设计理念的根本是立基于人性假设之上的。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条真理。同样，国家公职人员在公共权力行使过程中也存在实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益。这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为公权私用或以权谋私。在这种情况下，即使公职人员在行使权力的过程中没有获得私人利益，但只要利益冲突现象明显存在，公众就有理由对决策过程和行政过程的客观性产生质疑。正是基于这种理念，公权与私利之间必须泾渭分明，努力避免各种现实或潜在的冲突，防止以职权谋私，这是政府清廉公正的基础和先决条件。防止利益冲突制度不同于许多单项法规，不是直接针对某些具体以权谋私行为提出的“禁止”和“不准”，而是相当于法学上的类罪概念，是对所有公权与私利的冲突行为作出的理念性、原则性界定，不仅排除了各种单项法规存在的死角和盲点，而且堵塞了所有公权私用、以权谋私的通道。从这个意义上讲，防止利益冲突制度是构建廉政制度体系的内在基础，也是严格界定公权与私利关系的基础性制度。

　　从文化功能讲，防止利益冲突制度是基于道德层面的伦理性规范。按照行政伦理学角度的分析，利益冲突是一种伦理困境。公权与私利的利益冲突是客观存在的，关键是对这种利益冲突持什么态度、采取什么措施。建立防止利益冲突制度，首先是表明一种对利益冲突的态度，并从伦理道德层面厘清公权和私利的界限，保证公职人员的权力始终服务于公共利益。按照新制度主义理论的观点，制度对人的思想行为具有影响和形塑作用，一切人都处在特定的制度范围之中，他们的思想观念受到制度的过滤，他们的言论行为受到制度的形塑，并形成与此相适应的制度文化。防止利益冲突制度是防微杜渐廉政理念的法律固化形式，是一个涵盖廉政道德、廉政教育、廉洁文化等众多内容，涉及权力制约、社会参与和舆论监督等多种领域的制度体系。它之所以能够在许多国家深入人心，原因在于它作为一部伦理道德法规，从抑制公职人员腐败动机、规范群体行为的人性化立场，引导国家公职人员确立了心有所守、行知所拒的行为规范，在社会公众中建立了政府官员诚信体系，并通过制度文化的渗透力，在全社会形成了对利益冲突行为的“零容忍”态度，创设了不宽容利益冲突的社会心理氛围。

　　从本质特征讲，防止利益冲突制度是预防和治理腐败的前瞻性法规。腐败的滋生是私欲、权力、机会等多种要素综合作用的结果。在诸多要素中，利益冲突相当于一种触发机制，正是在公权和私利出现利益冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。虽然利益冲突行为并不都直接归类于腐败，但公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义、政策执行不力等问题的背后都有一个共同的根源，即利益冲突。②从这个意义上讲，利益冲突是“以权谋私的滋生土壤”，是“权力腐败的潜在之源”。解决权力腐败问题，不仅要加强事后惩治，更重要的是要进行事前阻遏和动机抑制，尽最大努力消除个人利益与公共利益可能发生的任何现实或潜在的冲突。防止利益冲突制度从本质上讲是一种预防性制度，即围绕权力和利益之间的关系，作出合理的权力安排和利益安排，铲除公职人员以权谋私的土壤，阻断权力腐败的通道，使公共权力与私人利益相分离，形成不想腐败、不敢腐败、不能腐败的有效机制，从而达到从源头上预防和治理腐败的目的。

　　三、建立中国特色防止利益冲突制度的思路和途径

　　我国的反腐倡廉建设要走向国际合作，制度建设是根本，机制对接是关键。尽管中国在制度体制、价值观念、文化传统和生活方式等方面与其他国家有所区别，但是在反对以权谋私、遏制权力腐败这一点上是共同的。因此，要坚持依法治国的原则，推进科学执政、民主执政和依法执政，就需要借鉴其他国家和地区防止利益冲突的立法经验，结合中国国情和建立健全惩防体系的任务，走出一条具有中国特色的防止利益冲突的新路子。

　　1．加强利益冲突理论研究，制定《防止利益冲突法》

　　建立防止利益冲突制度是我们党在推进反腐倡廉制度建设中提出的新课题，也是推进制度转型的重要契机，有许多重要的理论和实践问题需要研究探索，因此必须加强对防止利益冲突问题的理论政策研究，不断推进理论创新和制度创新。社会主义市场经济的发展，领导干部从政环境的变化，使利益冲突不断产生新的复杂动因和不断出现新的表现形式，因而要及时预测和掌握领导干部权力行为可能产生的各种利益冲突现象，科学确定利益边界。在理论研究和政策制定过程中，既要加强国际交流和合作，科学借鉴国际社会在防止利益冲突方面的有益经验和做法，又要从我国的国情出发，充分考虑当前特定的反腐败形势和工作重点，分阶段、分步骤、有针对性地采取制度建设措施。

　　目前，我国反腐倡廉制度建设存在的一个重要问题，就是缺乏一部基础性法规。应当看到，近年来出台的许多“禁止”、“不准”，应当说只是治标，而非治本；只是应急之计，而非根本之策。特别是现行的法规制度对腐败的界定也不够明确、清晰，像公车私用、公款旅游、职务消费等问题都知道不对，但由于没有具体规定，因而也就照做不误。在反腐倡廉建设中，我们总说要防微杜渐，但由于缺乏划分公权与私利的基础性法规，直接导致了既难防微、也难杜渐。

　　针对上述存在的问题，当前加强反腐倡廉制度建设的一个重点，就是要把防止利益冲突制度纳入国家法律体系之中。只有把防止利益冲突制度纳入国家法律体系之中，反腐倡廉制度才能有强大的生命力，反腐败斗争才能朝着廉政的方向迈进。当前，应借鉴许多国家，“特别是以成文法形式推行防止利益冲突制度的国家，一部法律往往综合了大部分可能的利益冲突事项”③的做法，紧密结合我国反腐倡廉建设的具体实际和目标任务，在建立健全中国特色的党风廉政和反腐倡廉制度体系的同时，把“利益冲突”作为一个单独的用语引入法制领域，制定《防止利益冲突法》，用国家伦理立法的形式对利益冲突加以科学界定，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，特别是对领导干部和国家公职人员能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当，作出具体明晰的界定，使领导干部和国家公职人员能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私。通过明确公权与私利的利益边界，使领导干部和公职人员的从政行为真正做到有法可依、有法必依。

　　2．构建防止利益冲突教育体系，创设廉洁从政的文化氛围

　　在防止利益冲突中，观念性要素是有效发挥制度约束作用的内控基础，在这个过程中，廉政教育仍具有不可替代的作用。反腐倡廉的制度建设应当着眼于加强和完善公共权力运行的责任观念、责任规范、责任机制。④在党内教育体系中，要重点加强对党员领导干部的权力观、地位观、利益观教育，升华党内规章中廉洁自律、作风建设、党性修养及警示训诫等特色内容。在国家公职人员教育体系中，要适时制定《公务员伦理法》，建立公职人员合规行政、为民服务的政府诚信体系，并在各级党校、行政学院中开设专门课程，把廉政教育和伦理培训作为公职人员实现职业发展的重要内容。培训内容应包括公共服务的法律法规、伦理价值观、伦理准则及伦理思维。培训目标是帮助公职人员了解防止利益冲突制度法规的规定要求和应用范围，特别是帮助他们树立防止利益冲突的思想观念，并指导他们在利益冲突中进行伦理妥协。应制定专门的《防止利益冲突指导手册》，详细说明公职人员可能面临的利益冲突问题、主管机构、解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等。公职人员必须以公共利益为行为标准，正确处理好自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性，否则他们必然会滥用公共权力，使其沦为谋取个人私利的工具，侵害大众与国家的利益。

　　在党风廉政建设中，社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于党员和群众的思想意识中，从而形成心理调控机制，主导着人们对腐败的认识和反腐败的态度。目前我国正处于体制转型时期，传统的思想道德体系受到冲击，与社会主义市场经济体制相适应的道德规范体系尚未完全构建成熟，因而在腐败加速蔓延的情况下，各种羡腐、纵腐、攀比、从众等消极心态开始显现，当这些腐败心态变成一种“文化”氛围时，就会不断渗透到社会意识形态领域，助长腐败的社会增强效应。为此，建立防止利益冲突制度必须与加强廉政文化建设有机统一起来，在政府部门内部要注重推进组织文化建设，形成廉洁从政的组织氛围；在社会各个层面要努力形成一种崇尚廉洁、贬斥腐败的社会评价，营造“崇尚廉洁、褒扬廉政”、“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚，为廉政建设创造良好的社会心理文化氛围。

　　3．健全防止利益冲突管理制度体系，提高制度建设的针对性

　　防止利益冲突制度是一项综合性管理制度。在建立防止利益冲突制度的过程中，要按照惩防并举、注重预防的原则要求，把利益公开、利益回避和利益处理作为建立防止利益冲突制度体系中的一个统一整体加以考虑，全面提升制度建设的科学性、针对性和规范性水平。

　　利益公开，特别是财产公开是防止利益冲突的先决条件，也是防止和治理腐败的一项基础性措施。当前，要借鉴国际通行的财产申报制度的做法，从赋予财产申报制度明确的法律地位、扩大领导干部财产公开的范围、完善财产申报种类等方面入手，不断完善我国的财产公开制度。要从完善防止利益冲突的角度，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以严惩，让财产申报真正成为制度常态。

　　利益回避是防止利益冲突的必要条件。利益回避制度的核心在于程序性正义，有利于将恣意、私欲等可能影响公正决策的因素予以最大限度的排除。利益回避主要包括任职回避、地域回避、公务回避等。当前制度建设的重点是要创新利益回避制度，特别要切断送礼请吃中的利益关系、公务员任职中的血亲姻亲关系及公务员与所处理的公务之间的金钱利益关系，并加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制。

　　利益处理是防止利益冲突的重要措施。完善利益处理制度，即对领导干部和国家公职人员中存在的实际或潜在利益冲突的资产进行处理，处理的形式一般有资产出售、资产委托等。廉政监督部门对财产申报人进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行处理。

　　4．健全防止利益冲突监督机制，强化对从政行为的监督制约

　　权力与腐败相伴而生。导致各种利益冲突的主因就在于权力缺乏约束与监督，在缺乏制度约束和社会监督的情形下，就有了公共权力的异化。因此，利益冲突本身就是权力异化的一种形式。⑤建立防止利益冲突制度的核心是预防，即围绕权力和利益之间的关系，作出合理的权力安排和利益安排，从而达到预防腐败的目的。

　　健全防治腐败的权力运行制约和监督机制，是用系统控制论方法研究解决防治腐败问题的重要举措。从当前我国反腐倡廉建设的实际出发，在党内监督方面，要以健全体现党员主体地位的党内民主监督制度为基础，以构建制约有效的党内权力监控机制为重点，以完善党内权力运行的制度体系为保障，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明，使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣、紧密衔接、良性互动，最大限度地实现系统的整合功能和综合效应。在政府监督方面，要加快推进廉政风险防控机制建设，拓展廉政风险防控工作的思路和内涵，进一步加强对行政自由裁量权的清理规范，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段、以预防利益冲突为基础的科学防控机制。在其他监督方面，要鼓励和指导社会团体、行业协会等针对行业特点制定相应的防止利益冲突制度，形成与之相适应的监督机制。在组织层面，应设立一个专门负责党员干部和公职人员伦理管理的机构，负责伦理教育、管理和指导，负责党员干部和公职人员财产申报资料的管理和公开事宜，负责离职公职人员的后就业问题审查工作等，并有权对出现利益冲突的公职人员进行处分。在此基础上，要吸纳公益性的社会团体直接参与政府机关的廉政建设，承担一部分伦理监督、伦理培训和伦理管理工作。

　　在加强各方面监督的基础上，要制定党员领导干部特别是主要领导干部在国家权力机关中的政治活动准则、权力行为规范等，并建立相应的越权追究制度，把各级领导干部的用权行为纳入法制的范畴，借助法规制度的强制力，形成对权力运行的制约和监督法制化、制度化的格局，形成用制度管权、管事、管人的有效机制。这可以说是防止利益冲突的治本之策。

　　注释：

　　① 马国泉《行政伦理：美国的理论与实践》复旦大学出版社2006年版第275页。

　　② 庄德水《利益冲突视角下的腐败与反腐败》，载于《广东行政学院学报》2009年第12期。

　　③ 任建明《朝着公开透明的方向改进申报制度》，载于2010年7月27日《学习时报》。

　　④ 童中贤《反腐败制度设计的基本原则新探》，载于《学习论坛》2001年第5期。

　　⑤ 程文浩《中国治理和防止公职人员利益冲突的实践》，载于《广州大学学报（社会科学版）》2006年第10期。

　　（作者单位：唐晓清，辽宁省委党校党史党建教研部；杨绍华，求是杂志社政治编辑部）

责任编辑：春华