提高党的民主执政能力，是社会主义现代化建设的成功保障。坚持民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主。社会主义的政治运行机制不同于其他运行机制，它一方面要体现人民当家作主的本质，另一方面又要坚持民主集中制的基本原则。因此，研究民主执政的运行机制具有重大的理论价值和现实意义。

　　社会主义政治运行包括决策、执行和监督等环节。它以政治决策为起点，通过确定目标，制定实现目标的具体方案，然后各级机构运用权力加以执行，最后通过一定的纠偏性监督保证预定目标的实现。笔者认为，坚持和完善民主执政的运行机制需要重点把握以下两点：

　　一、优化政治决策机制

　　决策民主化体现了我们党和人民共同的意愿和选择。列宁指出:“要使大多数真正能够决定国家大事，必须具备一定的现实条件。这就是：必须巩固地建立一种有可能按照大多数的意志决定问题并保证把这种可能性变成现实的国家制度、国家政权。”这是因为，“如果国家政权掌握在同大多数的利益一致的阶级手中，那么就能够真正按照大多数的意志来管理国家。如果政权掌握在同大多数的利益不一致的阶级手中，那么任何按照大多数的意志进行的管理都不可避免地要变成对这个大多数的欺骗和压制”①。西方发达国家政治决策的主体是少数垄断资产阶级及其在国家政权机关和行政机关的利益集团，决策的过程多是利益集团博弈的过程。社会主义国家的性质决定了政治决策的主体是人民群众，决策活动就是人民群众行使当家作主权利的活动，是广大人民群众经济权利、政治权利、社会事务管理权利的集中表现，也是我们党民主政治的发展和体现。尽管社会主义国家的人民拥有决策权，但也不可能人人都来掌握政治权力，只能通过委托授权的方式，让少部分人行使决策权，大多数人只能间接参与决策。当前，制约和阻碍决策民主化的主要问题就是权力过分集中的决策体制。权力过分集中的决策体制容易产生个人专断、造成决策失误等许多弊端。一些领导特别是基层领导认为决策就是领导者个人“拍板定案”，发扬民主、调查研究、科学论证成了走过场，并且压制不同声音，不与群众商量。有的地方领导堂而皇之地违法征地，冠冕堂皇地强行拆迁，从部门的利益出发或者从个人的利益出发，不关心老百姓的利益，大搞劳民伤财的“政绩工程”。

　　因此，只有规范和合理限制领导者的决策权力，用决策民主化的制度来规范领导者的决策行为，才能提高决策的正确性和正确决策的机率。

　　改革开放以来，我们党根据其所处的历史方位、任务、环境的重大变化，自觉从政治统治方式、领导体制、组织结构和运行机制等方面进行一系列的调整和变革，突出加强了党内民主和法规建设，从而增强了党的表达和整合社会利益、制定政策并推进决策的民主化和制度化的作用和功能，但我党仍未形成科学民主的领导体制和工作机制，必须进一步改革权力过分集中的决策体制，建立权力下放、分层决策的民主决策体制。

　　1．按照“总揽全局、协调各方”的原则，进行党的决策

　　坚持党的领导，就是坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，制定正确的路线、方针、政策，并对重大问题进行决策。同时，要坚决贯彻中央的大政方针，着眼于全局，着眼于发展，统筹兼顾，突出重点；要协调好执政党与参政党的关系，主要是协调党委与人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的关系，使各方面充分发挥其职能，相互配合，形成合力，共同为实现社会主义现代化的任务而奋斗。在这个过程中，要集思广益，坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。早在1948年毛泽东起草《关于健全党委制》时就提出，“各级党委必须实行重要问题经党委集体讨论和作出决定的制度，不应当由个人决定重要问题，但是集体领导和个人负责不可偏废。”现在我们要进一步健全党委制。党的各级委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。集体领导，是党的领导的基本要求；民主集中，是集体领导的具体实践过程和根本保证；个别酝酿，是科学决策的必要环节和基本方法；会议决定是集体领导的实现形式和必经程序。切实实行这些原则，能够避免权力失控，防止个人专断，确保决策的民主化、科学化。

　　2．建立健全决策公开制度，增加决策的透明度

　　中国共产党通过对国家政治决策过程的领导、对国家公职人员的管理、对人民群众的宣传教育，以保证社会主义发展方向。在“科学执政、民主执政、依法执政”的实践中，共产党应从主要通过领导来执政转变为主要通过执政来领导，把执政作为领导的主要方式。党的纲领和政策法规既要体现党的性质和人民群众的根本利益，又要充分创造不同社会利益主体公平的利益表达机会，使决策公正地反映出不同群体的利益。科学民主决策的合理性决定着政府公共政策的合理性，只有完善社会利益表达机制，才是实现科学民主决策的现实条件。

　　首先，健全科学民主决策机制，必须完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用，重大事务由集体决定。凡涉及路线、方针、政策的大事，全局性的问题，重大工作部署，重要干部的任用，涉及群众利益方面的重要问题等重大决策都必须按照一定程序由党委会集体讨论决定。邓小平提出：“可以把问题大体分为两种性质：一种叫日常性质的问题;一种叫重大的问题。”日常工作问题由分管领导分工负责，重大的问题提交集体讨论决定。后来他又多次提出：“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。”

　　其次，健全科学民主决策机制，要保障社情民意渠道畅通。除依法应当保密的外，决策的事项、方式、过程和结果都应当在适当的范围予以公开。为此必须建立公平的、开放的、多向度的社会利益表达渠道，完善重大决策的规则和程序，为不同群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己的利益要求，要重点解决强势群体、弱势群体和中势群体在利益表达上的不平等地位和对政治系统影响上的差异，从而保障社情民意上达渠道的多样形式。出台涉及群众利益的政策，应当事先了解群众的愿望和实际需求。通过公示、听证等多种渠道和形式了解各方面的意见和看法，广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础上。

　　3．建立决策失误责任追究制度

　　对一些“三拍型”（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）的领导干部进行追究惩处，能够增强决策者的责任意识、风险意识，促进科学决策、民主决策。要坚决实行“谁决策、谁负责”的原则。集体决策出现严重失误的，既要追究直接责任人员的责任，也要追究领导人员的责任。同时还要抓紧建立和完善与决策责任制相关的包括决策失误赔偿制、决策失误辞职制等一系列的相关制度。加强对决策权力的制约和控制，明确决策系统与其他系统的权力和责任，决策职能、执行职能和监督职能应相对分离，各司其职。增强对决策执行的责任感，高度关注决策动态运行状况，及时解决执行中的矛盾和问题，建立健全决策纠错改正机制。

　　二、完善民主参与机制

　　在民主理想的传统中，参与一直居于核心地位。政治参与的主体是普通公民，政治参与是公民自下而上影响政治的活动。熊彼特认为，民主指的是在全国层次上的一种政治方法或一套制度安排。这种方法的核心就是领导者在定期的、自由的选举活动中通过竞争获得人民的选票。就大多数人而言，“参与”是指人民参加选举活动或广泛参加对决策者的选择。民主生活中的广泛参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，尤其是在基层广泛的、深入的参与，使得公民个人获得更多的机会去实践民主，在民主实践中进一步培养政治控制能力。

　　在民主政治的发展中，政治参与实际上是与公民获得以普选权和其他政治权利为核心的民主进程相并进的。当然，对于民主和社会秩序来说，并不是越多和越广泛的参与就是越好的，就意味着更高程度的民主。无限度的政治参与对民主而言是有害的。盲目性地扩大政治参与将造成可怕的政治后果。过度的参与容易导致“多数人的暴政”，成为多数人压制少数人、侵害少数人的工具。在这种情形之下，民主和参与成为人们打击报复异己者和少数个人的手段，个人的权利随时处于被剥夺的危险之中，民主走向了自己的反面。同时，以自治化（自主）的社会团体为参与主体的高度参与容易在社会中导致过多的争论、分裂和不稳定，这有可能使社会团体的政治兴趣和政治积极性骤然上升，其结果将是政治体系的动乱或新的严重分裂的出现。

　　有限度的政治参与对民主才是有益的。恰当的参与有利于平衡盲目参与所带来的激烈局面，使政治制度能稳定有序地顺利运作。那些对特定政治事件不了解、缺乏政治知识的社会成员退出参与，可降低他们对自身和社会最高利益错误判断的可能性，将这些问题交由那些理性的、具有政治知识的人去判断，既可阻止非理性和大众情绪广泛传染所造成的不可控局面，又可提高参与的质量和民主决策的正确程度。

　　与西方发达国家政党的产生不同，中国共产党不是中国民主政治发展的“自然产物”，中国是先有共产党的党内民主，后有人民民主的国家制度。由于历史和现实的各种原因，中国共产党不但是中国民主制度的缔造者，而且是中国民主政治发展的主导者、推动者。共产党的党内民主是整个国家民主的核心和前提，制约和影响着国家和社会的民主。党内民主是国家政治生活民主化的关键，党内民主的不断进步和发展对人民民主具有重要的示范和带动作用。因此，中国特色民主参与机制应该是“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。主要包括以下几点：

　　1．尊重党员主体地位

　　党员主体地位，是指广大党员是党的一切活动的主体，在党内生活和党的建设实践中居于自主、积极、主动的地位。党员的主体地位必须通过党员的民主权利来实现。离开党员民主权利的充分行使和切实保障，党内民主就无从谈起。应认真贯彻落实党章和党员权利保障条例等党内法规关于保障党员民主权利的一系列规定，积极拓展党员参与党内事务的渠道，保障党员的知情权、参与权、选举权、被选举权、监督权、申诉权等各项权利。要进一步加强和改进党员的教育与管理，引导广大党员树立主体意识，提高主体素质。要严肃查处侵犯党员权利、压制党内民主的行为，为讲真话、讲实话的同志提供支持和保护，充分调动广大党员推进党内民主建设的积极性和主动性，进一步激发党员的内在动力。要为党员发挥作用搭建平台、创设载体，使广大党员在推进党内民主的伟大实践中更好地发挥主体作用。只有使党的各项建设和各种活动始终以党员为主体来展开，党内事务才能充分体现广大党员的意志，才能推进党内民主高度发展、党内和谐充分实现。

　　2．严格实行民主集中制

　　民主集中制的实质是民主基础上的集中和集中指导下的民主。为克服实践中常常存在的“离开民主讲集中，民主太少”或集中有余、民主不足的严重情况，反对和防止个人或少数人专断，十七大报告着力强调完善党的代表大会制度，应实行党的代表大会代表任期制，并选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。尤其是重点推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。党内成员之间是平等的同志式关系，党委书记和委员不是上下级关系，而只是分工和责任的不同。要平等地研究问题、参与决策。任何人不能把行政身份带进党内，也无权凌驾于党委之上。胡锦涛指出：“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”，“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，努力杜绝党内生活中的一言堂、个人专断的现象，真正实现“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅，生动活泼，那样一种政治局面”。

　　3．进一步加强和完善人民代表大会制度

　　共产党作为执政党，应该逐渐融入到国家政权中去，而国家政权中最根本的是人民代表大会制度，它是社会主义国家人民在政治上当家作主的制度平台。第一，支持人民代表大会依法履行职能，使党的主张通过法定程序成为国家意志。中国共产党是代表工人阶级利益的先进政党，执政为民是党的本质特征。第二，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。要克服目前干部比重过大的状况，消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权。第三，加强人大常委会的制度建设，优化组成人员的知识结构和年龄结构，使人大常委会能够更好地履行职责，代表人民制定法律法规、监督“一府两院”。

　　4．以党内民主带动人民民主

　　基层民主是发展社会主义民主政治的基础性工程。党的十七大把基层群众自治纳入社会主义基本政治制度的范畴，并把它作为人民当家作主的最有效形式，是当下扩大我国民主参与的根本途径。

　　我国社会主义民主制度的最终目标是范围广泛的直接选举制度，即所有各级公共行政部门的首席负责首长的直接民选。目前我国选举制度仍有许多不尽如人意之处。党章规定，“党的各级领导机关，除了他们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生。”可现实生活中，一些干部都是由上级任命的，差额选举、直接选举的范围仍很有限，大多数地方、企事业单位差额选举的数量太少，差额数往往只有1—2人。虽然选票空白处可填写候选人之外的人，但实际上人们的选择余地很少。选举的结果往往是让上级“指派”的干部顺利“当选”。长此以往，必将损害党内民主及党的威望。

　　十七大报告提出，要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”。浙江、四川、湖北、江苏、广东、山东、山西、广西、陕西等很多地方的基层党组织探索了许多直接选举模式。各地不断完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。在村委会主任、乡镇长公选过程中采取的“两票制”（人民群众一票，党内一票）实行民主联动。在全国各地的干部考察中，适当扩大考察谈话范围，既听取领导干部的意见，又听取一般干部和群众的意见；既听取单位内部的意见，又听取服务对象和相关单位的意见；既重视多数人的意见，又认真分析少数人甚至个别人的意见。同时，还实行考察预告制度，对拟提拔人选考察对象在一定范围内公示，适当扩大差额考察比例。在选举环节，尊重代表的选择权，适当提高委员、候补委员候选人的差额比例，改进候选人介绍方式，采取各种“公推”和“公选”方式产生乡镇党委书记。有的地方还把乡镇党委书记的“直选”扩大为乡镇党委班子的“直选”。上述直接选举做法实际上把党内民主与人民民主“联动”起来，有利于培育人民的民主意识，提高民主参与水平，以党内和谐促进社会和谐，推进社会现代化进程。

　　人类社会发展的历史证明，凡是不受制约的权力，必定被滥用；权力被滥用，必定导致政治腐败和专横。因此，权力必须受到制约，执政党必须受到监督，这是现代民主政治铁律。总之，在实现党的执政方式的变革过程中，民主执政是本质，依法执政是前提，科学执政是目标，三者相辅相成，有机统一。只有这样，才能防止社会公仆蜕变为社会主人，才能保证把人民赋予的权力真正用来为人民服务。

　　注释：

　　① 《列宁全集》第2版第32卷第22页。

　　（作者单位：江苏省委党校）

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