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　　事业单位作为提供公共品的国家公共服务机构，如何界定与其它组织类型间的职能范围是政策实践中需要关注的一个重要问题，我国学者自20世纪90年代末开始研究此问题，并希望达到如下两个目标：

　　一是希望能更进一步澄清政府提供公共服务的范围与职责。我国政府提供公共服务存在这样的问题：供给范围不明确，存在“越位”与“缺位”现象；供给主体单一，政府行政机构主导，社会与市场组织供给不足。提供主体的职责范围不清问题制约了我国公共服务供给水平与效率的提升。合理界定事业单位作为国家公共服务机构的组织职能范围，将有助于区别政府机构与市场组织、社会组织间的公共服务职责，确定政府投资公共服务的范围与方式，提升政府投资公共服务的效率与质量。

　　二是希望可以帮助推进事业单位的分类改革。“事业单位”是具有中国特色的一种组织类型，目前的事业单位及其管理机制从计划体制传承下来，代行着一些本该由政府机关、企业履行的职责，既生产公共物品，又生产私人物品，功能庞杂，性质复杂。为了纯化和提升事业单位的公益性，我国自2006年开始进行事业单位分类改革。分类改革过程中，最为困难的是如何划定事业单位的公益性职能，建立纯公益性质的事业单位。如果能建构某种准则或标准来界定公益性的服务职能，对分离目前性质庞杂的事业单位中的一些代行着政府行政机关、企业职责的“事业单位”，则是一种“快刀斩乱麻”的有效手段。

　　研究事业单位的职能范围界限问题，我国学者大多从经济学的公共品的属性及其供给特征入手。不过，尽管学者们的研究观点从同一理论出发，但各有侧重，笔者将对这些探讨性观点进行简要述评，在说明其局限的基础上，提出推进研究的一个策略性建议。

　　一、公共品理论与事业单位职能设定

　　事业单位分类改革的目标是：改变目前事业单位功能杂乱的状况，将行政执法类事业单位回归政府机关，将开发经营类事业单位转为企业，改革纯化后的公益服务类事业单位，才是今后真正的事业单位。

　　分类改革过程中，最为困难的是如何划定事业单位的公益性职能。我国学术界普遍借用西方“公共品”理论来划定事业单位的公益性职能。较早提出这一观点的是成思危，他通过分析公共物品与私人物品的不同特性，介绍西方国家公共品提供的状况后，非常明确地提出事业单位的基本职能就是提供公共品。他指出：“我国事业单位的定位应当是提供公共产品，凡是生产私人产品的‘事业单位’（包括提供私人产品的科教文卫体事业单位），都应该转制成为企业。”在同一本书中，董学耕提出“按公共需要（产品）理论来科学界定事业单位的概念和科学分类问题”，他进一步把公共产品划分为纯公共产品、准公共产品与半公共产品，与此相应的三类事业单位分别是：纯公益性事业单位、准公益性事业单位、半公益性事业单位。黄恒学也做了类似界定，“‘公共产品’是西方学者普遍公认的界定国家公共财政支出范围的标准。据此界定标准，凡是具有上述特征的所谓‘公共产品’或‘公益事业’，均应由政府出钱来办。”

　　用公共品理论来划定事业单位职能，逐渐为我国学者所接受，由此形成事业单位职能设定的公共品准则，其基本观点是：事业单位的组织职能范围设定，应依据该组织拟生产的产品特性来判定，如生产的是公共品或准公共品，该事业单位的设定则具有基本的职能合理性；如生产的是私人性质的产品，则该事业单位的设定不具有职能合理性。

　　我国的事业单位分类改革实践，遵循着公共品供给理论的内在逻辑。公共品供给理论的基本要求是：私营组织生产私人物品，公共组织生产公共物品；私人组织（市场组织）可以提供公共物品，但公共组织不宜提供私人物品。生产公共物品是公益类事业单位的基本职能，如果某个名义上为“事业单位”的组织生产的是私人物品，该组织单位就应该转为企业。公共品供给的内在逻辑，突出地体现在事业单位政策制定实践的两个方面：

　　一方面，“事业单位”的政策性定义规定了事业单位组织属性的公共性。国务院于1998 年10 月25日颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（1998年第252号令）将事业单位定义为“国家为社会公益目的，由国家机关举办或其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这个定义规定了“事业单位”具有四个“公共性”内涵：一是组织经费来自于公共财政；二是履行公共职能，实现公益目的；三是生产公益产品，产品是教育、科技、文化、卫生等领域的非物质性产品；四是服务不能以营利为目的，体现了区别于私人组织的公共特性。上述四点内涵表明：政策意义上的事业单位，是国家公立的公共服务机构，是提供公共品的公共服务机构，目前不提供公共品的“事业单位”，事业单位分类改革政策实施过程中注定要撤销或转为企业。

　　另一方面，国家事业单位分类改革政策的基本路径与公共品供给原则的思路不谋而合。2006年，中央编制办颁布的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案（征求意见稿）》明确规定，目前的事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类，从事公益服务的事业单位，又划分为三个类别：“不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。”这一改革思路与现代公共经济学的公共品供给逻辑一脉相承。

　　借用公共品理论来划定事业单位的职能范围，研究路径有合理的一面，但与此同时出现的困惑是：政府行政机关也是公共组织，也生产公共品，如何来划分“政府行政机关”和“事业单位”之间的职能界限？社会组织（非营利机构或民办事业单位）与市场组织（企业）也可以提供公共品，如何来划分这些社会组织、市场组织和事业单位之间的职能界限？

　　围绕上述问题，依据公共品的特殊属性与生产特征，我国学者进行了深入的探讨，归纳出了比较有代表性的研究观点，主要有两类——笔者分别把它们命名为“准公共品说”、“公共品供给特征说”。

　　二、准公共品与事业单位的职能范围

　　准公共品说的基本观点是：事业单位的基本职能主要是提供准公共品，政府行政机构提供的是纯公共品。持这类观点的主要代表是李欧、冯云廷和李静。

　　李欧认为，准公共品的提供者在我国主要是事业单位，在欧美国家主要是政府公益部门和非营利性组织。

　　准公共品是指消费具有排他性和非竞争性两个特征中的一个，或者两个特征均具备但又不够充分，且具有外部收益的产品。它是介于纯公共品与私人物品之间的一种产品。

　　为什么“准公共品”需要由事业单位来提供，李欧认为，这主要是由公共品的外部性因素决定的。外部性是指某一行为主体的行为对第三者利益的影响，凡是具有外部性的地方都会导致市场失灵，外部性收益（或称正外部性）是准公共品的普遍现象，无论科学技术、教育、文化，还是医疗卫生、公共设施，带给人们的外部收益总是非常明显，这种外部性收益往往是人们的基本需求，安全保障性很重要，风险避免非常关键，因此，这些准公共（公益）品由国家公共服务机构——事业单位提供，可以避免市场风险，带来更安全的保障。

　　冯云廷和李静具有类似于李欧的事业单位提供准公共品的观点。他们认为，“生产和提供纯粹公共物品的事务属于公共行政事务，生产和提供纯粹私人物品的事务属于私人事务，而生产和提供准公共物品的事务则属于公益事务。”（冯云廷、陈静，2003：39）

　　但冯云廷和李静没有把准公共品属性作为决定事业单位职能的唯一标准，添加了“组织性质”和“需求类型”两个标准性要素。他们认为，公共事业管理的范围可以从三个方面加以确定：组织性质、产品特征和需求类型。这三个方面实际上构成了公共事业管理范围的三维标准。对于事业组织区别于行政机构提供公共品的界限，冯云廷和李静根据需要类型与产品特征两个要素作了具体的界定。他们假设组织的性质主要取决于需要类型与产品特征的各类要素的组合情况，即每一种可能的组合都和一个最终的组织类型相关联。在这种情况下，管理范围的确定就主要看需求类型与产品特征的组合相对应的组织任务。在组合比例保持不变的情况下，需求类型与产品特征可能的最终组合共有9个区域，第五个区域显示的是：部分共同需要与准公共品的结合。一些具有准公共品性质的产品，都一律由政府组织供给往往是低效率的，因此需要求助于一种对应性的社会组织，那就是公共事业组织，这是“需要-产品组合”与“组织”相匹配的一般原理决定的。

　　上述观点的共同点在于：把事业单位的基本职能定位在提供“准公共品”方面。这一观点的问题在于：现实的事业单位设立实践中，根据公共品消费的非排他性与非竞争性的技术特点，是否能有效判定某一物品的公共性程度，或者是否能合理界定纯公共性与准公共性的界限，是组织设立的关键；如果理论标准不能转化为政策实践操作标准，则“事业单位提供准公共品”的观点也就只能停留在理论讨论的层面，而不具有实际的政策操作价值。

　　三、公共品供给特征与事业单位的职能范围

　　从公共品供给特征讨论事业单位的职能范围，形成的基本观点是：公共服务作为公共品，其属性比较特殊，国家直接设立机构提供更有保障，公立事业单位提供公共服务，具有市场组织（企业）与社会组织（非营利机构）代替不了的供给优势，因此，可根据公共服务的产品供给特征判定事业单位的职能范围。持这一观点的主要代表是张春霖、杨团。

　　张春霖认为，作为公共品的公共服务，具有区别于其他产品与服务的特殊性质，虽然他承认公共服务“必须由国家和市场两种机制有效结合才有可能达到满意的结果”，但他更强调由市场组织（企业）生产，可能具有一些负外部性以及市场的不完善性，影响公共服务供给的效率与公平，由国家干预（如直接设立公共服务机构），可能更有积极作用。

　　张春霖根据西方经济学的相关研究，提出事业单位作为国家公共服务机构，应该更多地提供“可购买性低的产品”和“服务需求的同质性程度比较高的产品”。服务“可购买性低的产品”也指“服务的可度量性和可竞争性比较低”的产品，如基础教育与基本医疗卫生服务就是典型例子。由于服务产品可度量性低，不太适合竞争性提供，“国家作为购买者就很难监督和评估提供者的绩效，购买合同对提供者的约束力就非常有限。与此相比，如果国家自己亲自生产这种服务，等于是购买者自己为自己生产，监督和评估问题就会变得不那么突出。”服务需求的同质性程度比较高的产品，一般由事业单位这样的国家公共服务机构提供，理由是公共服务机构比较容易满足同质性程度高的需求，如基础教育，大部分家庭的需求比较接近或相同，公立学校比较容易满足这类需求。而需求异质性程度高，公立服务机构难于满足差别性要求，私立机构更能适合提供这种“个性化”产品的服务。

　　张春霖提出事业单位提供的“可购买性低的产品”与“服务需求的同质性程度比较高的产品”，虽然有一定的逻辑合理性，问题是，世界上存在私营机构提供这两类属性产品的大量案例，这表明，完全由公立服务机构——事业单位来提供这类服务，理由并不充足。事实上，虽然产品属性是选择服务组织的一个重要因素，但决不是唯一因素，国家或地区的制度状况以及市场发育程度，也是服务形式选择的关键因素。这种情况下，“以服务产品供给性质界定事业单位的职能范围”在政策实践中一定会遇到困境。现实中，没有哪个国家或地区的政府唯一性地践行这个准则。

　　从服务产品的生产（供给）特征考虑事业单位职能范围的另一位学者是杨团。杨团从物品生产（供给）方式角度提出“第四域（事业域）”概念，并认为事业单位的职能范围应限定在“第四域”。

　　杨团通过产品生产的特性构建“第四域（即事业域）”概念。杨团认为，产品生产具有公共性与经营性两个特征。公共性指的是共用性或只能共同消费不能个别消费的特性，经营性指的是生产者可以运用市场规则进行排他性生产的特性；根据这两个特性，社会产品生产领域可以划分为四个领域——政府域、市场域、志愿域与事业域。

　　在认为事业单位的职能应该限定在“第四域（即事业域）”的同时，杨团提出国家公共服务机构（即事业单位）设立的组织条件。所有的事业产品都具有公共性和经营性这两重性，但是并非所有的事业产品的生产都需要事业组织的外壳。只有当事业产品的公共性内涵不能被经营性的内涵所反映，才需要保持事业的外壳即事业组织形态，反之，则不必保持事业组织的形态，可改为企业形态。

　　杨团还用第四域（即事业域）的组织领域构型概念分析了事业单位的分类转型，认为“今后能够继续保留在事业领域中的社会组织，应该是根据国家社会发展与社会福利政策和社会制度，需要由政府决策和进行监督的社会公共服务业”。如教育单位的公共性内涵不能被经营性的内涵所反映，这类行业的组织形态以事业态为宜；而应用类的科研机构、直接服务于个人生活的机构等，经营性大于公共性，就应转轨为企业单位。

　　杨团的“第四域（即事业域）”概念构型理论，是根据产品生产的公共性与经营性的关系程度设定“产品区域”，并以此设定事业单位的组织职能范围。具体的政策实践中，如何判定一个服务产品生产的“公共性”程度及“经营性”程度，以及两者的关系程度，是比较困难的，即使有判断，多是模糊的，并有一定的主观性。所以，杨团提出的事业单位职能设定的理论依据与判定方法难以落实到实践层面，“国家公共服务机构或事业单位应在第四域（事业域）设立”的观点，也只能停留在理论概念讨论的层面。

　　四、公共品准则的局限与改进建议

　　在西方传统理论中，“公共服务”和“公共物品”被看作是可以等同和相互替换的概念，按这一思维逻辑，对公共品的研究一定程度上可以代替对公共服务的研究，用公共品的规定性可以推导出公共服务的规定性。对事业单位职能范围的讨论，其实就是这一思维的具体体现。所以，从公共品视角研究事业单位职能范围的设定准则，研究路径是合理的。

　　问题是：事业单位职能范围的公共品规则研究多是停留在理论讨论层面，落实到政策应用层面的研究成果很少见。追究这一现象，具体原因可能是：第一，公共品特征的技术性判断（即通过“非竞争性”、“非排他性”的判断）只适合抽象的理论讨论，落实在政策实践层面比较困难。第二，“公共品属性或生产供给特征”不是公共服务机构（事业单位）职能范围设定的唯一因素。公共机构提供公共服务，不能完全依据服务的公共品属性决定，即便是公共品，在此时此地由政府或公共机构提供，在彼时彼地则不由政府或公共机构提供；公共品是否由政府或政府设立的公共机构提供，不但要考虑公共品供给的效率、公平与安全，还要考虑本国或本地区的制度环境状况、民情、财力以及市场发育状况等因素。因为其他国家或地区大多数人认为是公共（公益）品、准公共品，就设立对应的公共服务机构以便提供服务，这种做法与观点既僵化又片面。

　　那么，从政策应用角度考虑，如何改进我国事业单位职能设定的公共品准则的研究与应用方法呢？或者说，事业单位作为国家公共服务机构，其职能范围的设定应按照怎样的方法或准则来进行？

　　笔者遵循上述公共品准则讨论的基本逻辑，提出三步审查的准则。这一准则亦可为进一步研究事业单位职能范围问题提供一个参考性的分析思路。

　　第一步，建立事业单位服务职能范围的公共品审查准则。这一审查准则与上述学者的思路基本相同，即根据非排他性和非竞争性的技术标准，划分公共服务产品为纯公共品、准公共品与私人物品，只要是非私人物品，即可纳入设立公共服务机构（事业单位）的供给范围。依据产品的公共性作为划定公共服务机构职能范围的初步条件，其理论逻辑在于：第一，提供了政府组织和市场组织功能划分的基本依据。公共品概念的提出，区分了私人物品与公共品的不同属性，政府的功能被划定在私人物品之外。一般来说，私人物品单靠市场组织完全可以提供，公共品单靠市场组织不能充分提供，政府等公共机构介入公共品的供给是必然的选择。第二，提供了公共品供给的组织制度安排依据。经济学家坚信“物品本身的特性决定着物品供给的条件”，随着理论的发展，产品划分为纯公共品、准公共品、混合物品等，政府机构单一提供公共品的制度安排将因为没有效率而成为历史，而政府专门设立代理机构（如国内像事业单位这样的服务机构、国外的公法人实体机构）及其他公立组织形式参与多种类型公共品的提供，选择既合符理论逻辑又适应实情变化。

　　所以，依据服务产品的公共性判断来确定公共服务机构（事业单位）职能范围，具有理论与实践的合理性，“公共品审定准则”理应成为事业单位设立或分类改革政策决策的一项基础性工作准则。

　　第二步，建立公共服务供给形式的比较准则。政府供给公共服务主要有三种形式：第一，购买公共服务（即政府采购或财政付费）；第二，政府提供政策支持由社会机构（指政府行政机关、公立事业单位之外的企业、社团、志愿者组织、民办非营利机构，等等）提供；第三，政府直接设立国家公共服务机构提供（在我国即为公立事业单位）。比较上述三种服务供给形式，政府的管理成本依次递增，所以，确定某项服务或项目是公共品的前提下，应通过比较的形式优先选择“购买公共服务（即政府采购或财政付费）”或“政府提供政策支持由社会机构提供服务”这两种形式，这两种形式提供公共服务不合适时，才选择“政府直接设立公共服务机构（在我国即为公立事业单位）”这种供给形式。直接设立国家公共服务机构这种服务提供形式的优点是政府可以更直接更有保障地控制服务产品提供，弊端是成本高昂。

　　在设立事业单位提供公共服务时，决策者需要明确上述三种服务形式的优劣，审慎比较后选定。

　　第三步，建立公共服务供给的决策程序审查准则。无论是服务产品公共性程度的判断，还是服务形式的选择，均涉及决策主体与决策程序问题。即谁来判定以及按照什么程序来判定的问题。

　　现代政治学意义上的政府，是公众利益的代言人，政府是决策公共服务供给的主体。问题是，政府官员参与到公共服务供给的审查过程中，有可能是认识原因，有可能是“追求私利”的原因，不一定完全代表公共利益，判定产品或服务项目的公共性程度与服务供给形式问题上，有可能出现误差或偏差。国外在设立国家公共服务机构时，均要通过诸如议会这样的公共决策机构来决策。欧美一些发达国家的国家公共服务机构在设立时，往往不是由某一政府部门决定，而是由立法机关中的公共服务审查委员会来审议或决定，这种决策形式，既避免了产品公共性技术判断容易出现的误差，又确保了国家公共服务机构设立的专业（或业务）合理性与社会认同合法性。

　　设立公共机构需要通过议会的法律审查，这是许多发达国家的通行做法，最为典型的案例是英国。英国联邦政府为了规范公共机构（政府行政机构之外的公共机构）的设立，专门制订了一个具有法定权威性的手册——《英国公共机构：部委指南》（简称《指南》）。从该《指南》的一些规定可以窥视到英国设立公共机构的法定性与程序性，如该《指南》第三章第一条第2款就规定：“新设公共机构的政制安排是否适当，取决于其功能设定和期望独立于政府部委和议会控制的程度”，第三章第二条第1款规定：“凡公共机构需由其主管政府部委提供财政拨款的，必须有其设立的法律依据。”同一条第2款规定：“向既有的公共机构授予新的职能也需要法律依据。”《指南》的上述规定，表明英国公共机构的设立，不但依照法律，同时非常重视议会的程序性法律审查。

　　基于国外的基本经验，像我国公立事业单位这样的国家公共服务机构的设立，应该建立类似国外议会审查机构的委员会进行审定，而不应该是仅由部门机构的一个或几个党政负责人决定。笔者认为，在决定新设事业单位提供某项公共服务时，或审定既往的事业单位是否继续提供公共服务时，应考虑建立由政府相关部门官员、专家、相关方利益代表等构成的公共服务审查委员会，审定提请设立事业单位提供服务产品的公共性程度，即该事业单位提供的产品或项目是否是公共品，是否一定由作为国家公共服务机构的事业单位来提供。当然，公共服务审查委员会的审查，应该建立在相应的法律程序基础上进行。

　　由公共服务审查委员会来审查事业单位的最终设立，最少有两个积极作用：一是弥补第一步审查中对服务产品公共属性技术性判断的模糊性、主观性缺陷；二是弥补第二步审查中对服务产品供给形式选择的知识性不足与信息不对称缺陷。据此，可最大限度保障国家公共服务机构——事业单位组织职能设定的业务合理性与社会认同合法性。

　　以上三步审查准则，总的来说，最大的优点是克服了事业单位职能设定公共品准则的单一化、静态化的缺陷。在公共品准则审查基础上，加入服务形式审查准则、决策程序审查准则，一方面可以使事业单位职能设定合符理论认识逻辑，另一方面可以使事业单位设立与分类改革的政策操作落实到行动层面，不但可以保障事业单位的职能更为“公益性”、“专业性”，同时可以提升事业单位供给服务的社会认同度。

　　参考文献：

　　成思危主编，2000：《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，北京：民主与建设出版社。

　　冯云廷、陈静，2003：《中国公共事业管理体制改革研究》，沈阳：东北大学出版社。

　　黄恒学，2000：《我国事业管理体制改革研究》，哈尔滨：黑龙江人民出版社。

　　李欧，2007：《事业单位改革与管理》，天津：天津大学出版社。

　　杨团，“探索‘第四域’”，http：//www.sociology.cass.cn/pws/yangtuan/grwj_yangtuan/default.htm。

　　张春霖，2006：“公共服务提供的制度基础：一个分析框架”，见中国（海南）改革发展研究院编：《聚焦中国公共服务体制》，北京：中国经济出版社。

责任编辑：春华