内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　一、比较公共政策概述：概念、背景与意义

　　比较公共政策研究的产生有其理论与现实背景，具有独特的发展优势和潜力。

　　（一）什么是比较公共政策

　　由“比较公共政策”（Comparative Public Policy）的名称可以较为清楚地了解它主要由研究方法和研究对象两部分构成，即运用比较研究的方法来研究公共政策这一特定的政治科学领域或政府行为类型。著名比较政策研究者海登海默、赫克洛以及亚当斯在他们1975年合著的《比较公共政策》一书中指出：“比较公共政策是对于政府政策如何、为何发展及其影响的跨国家研究”（Heidenheimer、Heclo and Adams，1975：2）。在他们1990年的另一本同名著作中，进一步将其界定为是“对不同政府如何、为何追求特定作为与不作为的行动方案及其影响的研究”（Heidenheimer、Heclo and Adams，1990：3）。通过概念对比可以发现，首先，对于比较公共政策的研究对象即何谓“政策”有了更为深入的认识，除了政府的正式政策产出外，“非决策（Non-decision）”现象也成了重要的比较研究内容；其次，在研究层级上，许多学者认为“比较”即为“跨国家”的比较，而在事实上，一国内部的不同地区之间、不同部门之间以及“超国家”的国际组织、区域之间都可以成为共时态的比较研究层面。

　　正如美国学者洛奇在2007年的一篇回顾性文章中所指出的，比较公共政策研究由共同的逻辑所驱动，即通过比较来探寻公共政策的决定因素（Martin Lodge，2007：275），然而不同学者间的共识可能也就仅止于此了。差异主要集中在比较研究的方法论选择以及研究主题的确定上。例如阿利森（Graham Allison）在其《决策的本质》中运用三种政策模型——理性决策模型、组织过程模型、官僚政治模型——对古巴导弹危机应对政策的研究属于对外政策研究中的经典，但是它到底属不属于比较政策（或比较政治）的范畴存在着很大的争议。尽管该研究既不属于共时性的跨区域对比，也不属于历时性的历史比较，同一般意义上的比较政策研究存在明显差异，但是扎哈里亚迪斯仍认为，该研究有助于比较公共政策理论知识的积累（Nikolaos Zahariadis，1995a：378）。

　　从相关研究发展的历史来看，对于比较公共政策自身概念的界定与研究边界的勘定始终没有达成最终共识，相关争论也成为该领域研究自身的重要部分。但从整体上可以确定出一些基本特征：比较公共政策研究的是不同时间和辖区内的政府活动产出问题；比较研究的策略选择多种多样，包括跨地域、跨时期、跨部门、跨领域等；比较研究的具体方法包括共时性或历时性的多国样本比较（Large-N）、少量国家比较（Small-N）以及单一国家的历时性比较等；比较研究的角度分为实质性政策内容的比较与宏观性政策过程的比较；比较政策研究的基本目的在于获得关于政策设计、决策体制与政治体系的相关知识，以推动决策质量的提高和政策过程的优化。

　　（二）比较公共政策研究缘何产生

　　社会科学研究领域与视角的转换由理论传统与时代处境共同决定。作为比较政治学与政策科学的交叉领域，比较公共政策研究在20世纪60年代后期至70年代初的出现，有其特定的理论与现实背景。

　　首先，比较公共政策研究是比较政治学的拓展性研究领域之一。从比较政治学研究的发展来看，20世纪50~60年代是其发展的繁荣时期，该时期也是行为主义取代法律—制度主义和历史主义成为主导范式时期（扎哈里亚迪斯，2008）。此时的比较政治学研究一改以往对于静态的制度、体制因素的过分关注，开始将动态的政治决策过程与政府活动产出即政策问题纳入比较研究的范畴之中。由此，一些政治学家逐渐开发出了一个“比较政策研究的亚领域”，他们希望“通过对政治体系及其运作和结果异同的考察来提高对比较政治学的理解，并且通过发现政治系统的异同来提高对于公共政策过程的理解，这些政治系统可能提供一些关于政策如何产生和变化的线索”（布洛姆奎斯特，2004：268—269）。著名比较政策研究者阿斯福特也指出，“随着政策研究再一次成为政治科学的合法关注点，许多在特定领域所进行的比较研究开始揭示那些深嵌于政策过程、政府间关系以及政府组织中的制度和政治差异”（Douglas Ashford，1992：11）。可见，比较公共政策的产生体现了政治科学研究中的“公共政策转向”，属于比较政治学研究范围的拓展，也是该领域发展最为迅速的主题之一。

　　其次，比较公共政策研究的凸显还是政府治理实践的必然要求。第二次世界大战后出现了许多新兴的民族国家，它们除了面临政治体制的选择与构建任务之外，还必须考虑政府的政策选择问题，以更好地维持本国政治、经济、社会秩序的稳定与发展。易言之，不同的国家面对的是类似的问题，即如何实现国家的现代化发展，此时通过跨国家的对比从而发现各国发展中的共性规律，不失为辅助本国决策的一剂良方。同时，随着资本主义与社会主义阵营陷入“冷战”的对立，通过比较分析不同阵营国家政策绩效的高低，可以作为鼓吹意识形态以及政治模式优劣的有力工具，这也在很大程度上推动了早期比较政策的研究。

　　此外，比较公共政策研究的出现还是政策科学自身领域发展的结果。二战后美国政策科学产生以来，政策研究有着明显的“国内取向”特征而跨国家的比较研究匮乏。美国学者西尔和德利翁将其原因归纳为三点：一是比较研究在概念化、组织与实施中具有较大困难；二是公共政策研究在公共行政传统中的地位仍不明确；三是公共政策项目的专业训练取向忽视了大规模的经验比较与理论构建（Arthur Cyr and Peter deLeo，1975a：375-378）。然而，作为社会科学研究的主导方法之一，缺乏比较的视角必然会限制政策科学（政策分析）领域自身的发展。有鉴于此，许多政策学者明确地呼吁在公共政策研究中引入比较的方法。例如，美国政策科学创始人拉斯韦尔在1968年的一篇题为“比较方法的未来”的文章中指出，有效的比较方法的使用及改变有助于理解和管理政策过程（Harold Lasswell，1968：5）。尽管拉斯韦尔在文中主要关注的是比较政府研究，但是其中的许多与政策过程相关的评论都与比较政策分析密切相关（Cyr and deLeon，1975a：383）。几年之后，赫克洛在其对政策分析发展的评估性文章中明确提出应在不断发展的政策研究中引入比较的维度。他认为，政策领域中丰富的个案研究十分适合进行比较分析，“政策制定比较研究的范围是广阔的，但是很大程度上尚未被开发——无论是跨空间、时间还是跨主题领域的政策比较”（Heclo，1972：95）。著名比较政策学者卡斯尔也在其比较政策的经典著作中指出，政策研究之所以要引入比较方法，原因有三：一是复杂的政策过程不太可能只有单一的决定因素；二是无法保证影响政策的因素不会随着时间的推移而改变；三是没有任何理由去假定不同类型的政策产出会有同样的决定因素（Francis Castles，1998：4）。因此可以说，比较政策研究的出现很大程度上也是缘于政策研究者自身的努力，是政策科学研究方法的丰富与研究主题的扩展。

　　（三）比较公共政策研究的预期收获

　　就公共政策的比较研究而言，比较政治学者和公共政策研究者的研究预期与现实收获不尽相同。对前者而言，扎哈里亚迪斯认为：政策路径对于强化比较（政治）研究的经验焦点来说是一个有用的方法。传统比较政治研究“保持着高度的抽象化”，政策研究路径能够把研究领域缩小到“集体决策或政策实施过程，来使这些研究得到补充”。但是他也指出，“政策研究可能会变得太狭隘，并且只是处理技术问题”，因此，在分析比较公共政策时，“一定小心不要脱离政治和政治如何影响政策，以及诸如管制这样的政策问题如何影响政治紧张及随之而来的尖锐批评”（扎哈里亚迪斯，2008：223）。

　　对于公共政策学者而言，从国内政策的个案研究扩展为跨国（或地区）的地域比较（或历史比较）研究，对于公共政策研究发展的理论与实践意义可能会更为突出。例如，安德森指出，比较政策分析的功能之一在于拓展某一特定政策跨辖区边界意义上的方案形成、评估研究的过程，因此能够提升该社会的问题解决能力（Charles Anderson，1971：122）。西尔和德利翁指出比较政策分析能够：提升关于文化传统、政治竞争与政府结构对公共政策特征影响的认识；通过跨国比较能够获得特定的政策回报——即比较可以视为“廉价的社会试验”，从而获得政策实施正、反两方面的经验教训；跨国的比较研究还有助于解决许多国际性政策问题，有助于增强国际合作（Cyr and deLeon，1975a：378-379）。费尔德曼也指出，政策比较有助于建立起政策判断的规范并区分政策问题的现象与本质（Feldman，1978：287）。

　　如卡斯尔所指出的，由于采用了比较的逻辑从而使得政策分析能够超越“过分的特殊性（单一事件历史）与过分的宽泛性（宏大叙事）”各自的弊端（Castles，1989：4）。因此，笔者将比较公共政策的研究预期归纳如下：首先，探究政府活动产出即公共政策的决定因素，这可能包括政治、经济、社会、文化等多个方面，提升对于政策制定内容与过程的理解；其次，了解其他国家的政策设计特征，以作为本国相关政策制定的参考；第三，将地域间的比较作为“类社会试验”，从而比较不同的决策体制与政策方案的优劣；第四，通过比较来把握“非决策”这一“无形”政策现象；第五，通过比较研究拓展国家间的合作以共同应对区域性乃至全球性问题。以上并非比较公共政策研究理论与实践预期的全部，它表明了该研究的优势与潜力。但是这些预期在现实中的实现程度如何，需要在其理论与实践的发展中具体考量。

　　二、西方比较公共政策研究：历史与现状

　　虽然很难明确地勘定出“第一份”比较公共政策的研究文献，但是一个普遍的共识是它最初产生于比较政治学领域。理查德·霍弗伯特和戴维·辛格雷恩里认为，比较政策研究计划的核心最初由20世纪60年代的一系列调查研究确立，分析的单元在美国各州、英格兰的自治市镇、不同国家的城市以及民族国家之间有所不同（Richard Hofferbert and David Cingranelli，2006：852—853）。该观点与威廉·布洛姆奎斯特的认识基本符合，后者认为大规模比较政策研究的分水岭是1963年，标志是3篇分析美国跨州政策差异的文章（布洛姆奎斯特，2004：272）。然而，也有学者认为，许多早期比较政策研究的促进因素并非来自美国，而是来自欧洲，而且并不关注那些大范围的跨国（或跨州）的政策比较，而是关注不同的规划（planning）经验（Ashford，1992：10-11）。事实上，要想真正厘清这些争论是困难的，这是由于公共政策与政治科学领域的从属交叉关系，很难明确界定它们之间的本质区分。有鉴于此，本部分对西方比较公共政策研究发展历史的梳理，主要侧重不同时期研究主题的选择与研究范围的演变，而不期对各个时期的发展状况进行全面把握，以免有以偏概全之嫌。就比较公共政策的总体发展脉络而言，虽然其发展源头存在争议，但是在20世纪70年代中期迅速地繁荣壮大并长期延续则是不争的事实。到了90年代末，随着一些专业研究刊物和研究机构的出现，标志着该研究进入了一个新的阶段。

　　（一）20世纪60—70年代初

　　如前所述，由于公共政策与政治科学研究界限的模糊，因此许多早期的经验性政治或政府比较都以公共政策为研究内容。例如赫克洛将彭诺克于1962年发表的“英国和美国中的农业补贴”（Pennock，1962）一文被评价为一篇很好的跨空间政策比较（Heclo，1972：95）。综观20世纪60年代与公共政策相关的比较研究，可以发现以下特征：首先，既有的少量研究大多是由非政策学者进行的。例如，安德森指出，早期的比较政策研究具有经济学视角，在丁伯根（Jan Tinbergen）的经济理论的指导下出现了一些经济政策制定的比较研究（Anderson，1971：119）。西尔和德利翁指出，早期的许多比较政策研究集中于对外政策，主要是由历史学家和政治科学家进行的（Cyr and deLeon，1975a：382）。此时尽管较完整的政策科学学科已经产生，但是政策学者或者忙于宏观理论的建构，或者忙于本国/地区的个案研究，比较方法的应用较为匮乏。其次，此时期的比较研究规模较小，国家层级的比较以两国比较为主，大样本的比较主要局限于地方层级，如美国的各州。之所以如此主要是大范围数据收集与处理技术的欠缺所致，这在很大程度上限制了研究结论的有效性与延展性。再次，此时期的一个重要研究主题是探究政策结果的决定因素，即“政治（政党）重要”还是“社会经济（文化、意识形态）重要”（布洛姆奎斯特，2004：273—275）。最后，此时的研究多是由少数学者个人完成的，不同国家、地区间学者的合作较少。正如笔者后文将要指出的，比较研究中的合作问题对于研究质量的提升十分重要，合作自觉与能力的缺失都限制了早期比较研究的大范围开展。

　　正是由于以上问题的存在，许多学者认为，整个60年代乃至70年代初期的既有研究都不能贴上“比较公共政策”的标签。极端者如安德森甚至认为，比较公共政策研究到20世纪70年代早期还是一个“不存在的研究领域”（Anderson，1975：219）。鉴于比较政策研究的匮乏，安德森（1971：120—121）、赫克洛（1972：95）等学者在该时期分别从比较政治研究与政策科学研究的立场不断呼吁。他们的努力推动了大规模比较公共政策研究的真正出现。

　　（二）20世纪70年代中期—90年代

　　安德森对比较公共政策研究领域仍“不存在”的断言发出于1975年，到了1977年，雷克特就指出该评论“已经过时了”（Howard Leichter，1977：583）。因为自20世纪70年代中期以来，比较政策研究取得了惊人的发展。该时期的第一本经典著作来自于比较公共政策的积极倡导者赫克洛，他于1974年出版了《英国和瑞典的当代社会政治》（Modern Social Politics in Britain and Sweden）一书，对英国和瑞典的福利政策在过去一百年间的发展过程进行了比较研究。1975年是一个特殊的年份，在该年《政策科学》（Policy Sciences）杂志发起了一个“比较公共政策”的专题讨论，大量的相关研究被收录其中。此外，在这一年之内，海登海默、赫克洛和亚当斯（1975）、史密斯（1975）、海伍德和沃森（Jack Hayward & Michael Watson，1975）、西尔和德利翁（1975b）、杰克曼（Robert Jackman，1975），以及里斯科、罗尔和麦卡曼特（Craig Liske，William Loehr，John McCamant，1975）等先后出版了冠之以“比较公共政策”或“比较政策分析”之名的专著或论文集。此后直到90年代，几乎每年都有大量重要的比较公共政策研究成果问世，从而出现了该研究的长期繁荣局面。

　　该时期的研究特征包括：首先，出现了一批比较公共政策研究的代表学者，如海登海默、赫克洛（Hugh Heclo）、亚当斯（Carolyn Adams）、史密斯（T. Alexander Smith）、罗斯（Richard Rose）、阿斯福德、卡斯尔、扎哈里亚迪斯等，该时期比较政策研究的繁荣是与这些学者的努力分不开的，研究学者群的出现也是该研究领域成熟的标志。其次，该时期的比较研究层级以国家间的比较为主，而且研究范围有扩大的趋势。例如阿斯福德对21个国家的12个政策领域进行了对比分析（Ashford，1998）；杰克曼的研究对比分析了60个国家中的社会平等问题（Robert Jackman，1975）。这一方面是由于计算机等统计技术的发展为大规模的数据分析提供了可能，另一方面是由于许多学者跨国合作意愿与能力的加强，使得大范围的国际区域比较成为了可能。同时，相较于初期的以西方发达国家间的对比为主，该时期也出现了许多东西方对比、发达与欠发达国家/地区间的政策绩效对比等研究。第三，就比较研究的主题来看，早期“环境与政治之争的论调”消失了（布洛姆奎斯特，2004：275），政府决策产出的多种因素共同影响成为基本的共识。在这方面，阿斯福德明确阐述了情境性意义（contextual meanings）对于比较政策研究的重要性。他认为：“情境作为一个概念手段能够弥补行为规则与方法的缺失，从而可以更好地对（政策）行为进行跨时间、空间、组织和功能的比较”（Ashford，1992：13）。强调情境即要求比较研究者在从事比较时需要注意政策过程置身于其中的更广阔政治—社会—经济环境的影响，对情境的强调体现了比较研究中的后行为主义特征。第四，从研究视角上看，该时期的比较政策除了跨国/地区的不同实质性政策领域（如环境、教育、医疗、经济等）政策内容的比较之外，还包括许多政策过程特征的比较。例如史密斯、罗威在政策分类学基础上对美国、英国、西德、法国和加拿大政策过程类型的划分与比较（Smith & Theodore J.Lowi，1975）；伦德奎斯特对美国和瑞典防止大气污染政策过程的比较分析等（Lennart Lundqvist，1980）。第五，该时期的比较公共政策研究除了经验性的对比描述之外，还出现了政策比较理论模型的构建努力。如理性模型、倡导联盟框架、多源流模型等（Zahariadis，1995a：378-382）。

　　（三）20世纪90年代末至今

　　事实上，西方的比较公共政策研究自从20世纪70年代中期“迅速”兴起繁荣至今，就一直处于不断的发展之中。借助于统计技术、比较方法的进步以及多学者跨国合作研究能力的提升，比较公共政策的研究知识始终处于持续累积过程中。如果说在20世纪90年代末至今的阶段相比前一时期有所突破的话，主要有以下几点：

　　首先，伴随着20世纪90年代以来西方治理理论的兴起，比较政策研究的重点由政府决策的效率与实施的有效性转变为社会治理的绩效与公民的满意度。这种转变既为比较公共政策的发展提供了新的前景，也对其实际操作带来了困难。例如，治理比较需要选取新的比较参数，而且很多参数在很大程度上难以量化，如信任与合作等社会资本的度量。由此导致前一时期发展比较成熟的计量统计技术可能难以直接使用。

　　其次，同样是随着治理理论与实践的发展，比较公共政策研究中出现了“国家的消失”现象。这主要体现在两个方面，一是相较于之前的以国家间的对比为主，此时期出现了许多国际性或“超国家”的对比，尤其是欧盟的发展成为比较政策研究的重要对象；二是与之前的单纯以政府间的比较为主不同，此时期伴随着公民社会的发育与社会组织的发展，各种非政府组织/部门成为重要的社会治理主体，即“类决策主体”，因此“公—私”对比也成为重要的比较政策研究内容（Lodge，2007：276-277）。

　　此外，需要提及的是，20世纪90年代末以来出现了一些专业性的比较公共政策研究机构及刊物，如1999年在荷兰创办的《比较政策分析杂志》（Journal of Comparative Policy Analysis），汇集了大批比较政策研究者，对世界不同区域和不同国家颁布的政策进行比较分析。2002年包括中国学者在内的一批学者在美国加利福尼亚成立了“中日美比较政策研究所”（CPRI），该机构也拥有自己的刊物《比较政策评论》（Comparative Policy Review），从而成为中、日、美三国间重要政策对比研究的重要平台。此外，该时期世界各地也多次举办以比较公共政策为主题的研讨会，一些高等院校也设立了比较公共政策的课程。以上事实表明，比较公共政策在比较政治学与政策科学（分析）之间，其独立发展的趋势越来越明显。

　　三、比较公共政策研究中的障碍与问题

　　历史的回顾与梳理表明，西方比较公共政策研究在20世纪70年代中期迅速兴起，在短短的几年内就出现了数量惊人的研究成果。正是源于经验研究的大量累积，在20世纪70—80年代，一些比较政策研究者对既有的经验研究进行了分析与梳理，从中发现了许多问题。这些问题中既有比较方法自身固有的缺陷，也有比较方法应用于政策研究中产生的新问题。它们的提出在很大程度上并不是意图质疑比较公共政策研究的正当性与有效性，而是提醒研究者在进行经验对比时需要保持自省意识，避免“技术操作主义”下产生研究结果的偏狭与谬误。

　　费尔德曼（Elliot Feldman）通过对1975年三部著作（Arnold Heidenheimer、Hugh Heclo and Carolyn Adams，1975；T.Alexander Smith，1975；Jack Hayward and Michael Watson，1975）的分析比较，提出了比较公共政策研究中的三个最为基本但是常被忽视的问题：“政策”概念的歧义性、比较什么以及如何比较的异议、比较研究者的能力问题（Feldman，1978：288-295）。费尔德曼指出“在60和70年代，社会科学中还没有任何概念像“政策”那样具有如此大的歧义且被误用”。政策（policy）是一个英语世界的词汇，其他国家（如德国）没有与此完全对应的术语。其结果就是在这样的国家进行政策比较时可能比较的对象缺乏一致性。多数学者在进行经验研究时往往忽视了该问题，到了20世纪80年代中期海登海默再次对此进行了强调，即概念的“一致”与“可转移”问题（Heidenheimer，1985：450-454）。费尔德曼将第二个问题细分为“比较哪里”即选择样本国家问题、“如何比较”即个案研究的使用问题以及“比较什么”即比较的目的问题。这些主要涉及的是具体操作中的方法选择与使用问题，即在样本选择中应避免过分专注于西方发达国家的狭隘性，在政策领域的选择中应在代表性和操作性间进行权衡，要注意时间跨度的选择，在比较结论的得出时要注意文化以及意识形态上的差异等。费尔德曼认为大范围的跨国比较还涉及研究者的能力问题，因为单一的学者不可能详细了解所研究的不同国家的具体政治、经济、社会与文化状况，由此可能导致研究的不准确甚至谬误。一个可能的解决办法是各国学者间的合作，这又涉及合作中的沟通与理解问题。因此，他认为：“多元作者很不幸地自身并不是一个解决办法，无论是在比较研究能力上还是理论观点上”（Feldman，1978：294）。

　　几乎在同一时期，雷克特基于对20世纪70年代中期之前比较研究成果的评估，也提出了许多更为具体的问题（Leichter，1977：588-593）。第一，比较变量过多的问题，对研究者的数据收集与统计分析能力提出了挑战。所幸的是，计算机技术的发展一定程度上缓解了该问题。第二，国家间的差异问题，因此很难用几个共同的参数涵盖多个国家的重要特征。第三，国家层面政府承担责任的程度问题，即许多跨国的政策比较单纯分析政府在解决社会问题中的责任与活动，但在许多国家中，社会部门也发挥了很大功能，这些在比较研究中被忽视了。第四，价值偏见问题，即由于“普世价值观”的缺乏，许多比较研究难以突破各国文化价值的差异，从而导致研究结果要么忽视价值问题，要么带有研究者自身的“文化中心”倾向。第五，研究资料（数据）的可靠性问题，这主要是由于在一些欠发达国家其政策指标的数据要么缺乏统计要么不对外公开，从而造成了比较研究的障碍。

　　一些学者还突出强调了比较公共政策研究中指导理论（概念框架、模型）的重要性。大多数经验性的政策比较流于描述层面而没有构建政策比较理论的自觉与努力。费尔德曼指出由于缺乏明确的理论指导，许多政策比较研究在“细节选择的背后没有清晰的意图”，从而导致研究者“隐藏的偏见”最终支配了研究工作（Feldman，1978：297）。他指出史密斯的政策过程比较体现着构建理论的努力，但是建立在罗威理论基础上的政策“分类学并不是理论”（Feldman，1978：298）。扎哈里亚迪斯同样强调政策比较中构建理论框架的重要性，并将其称之为“比较的透镜”，理论框架的作用在于指导经验描述并增强结论的扩展性与预测性，是公共政策比较研究知识累积的重要组成。他在一篇评论文章中具体分析了理性选择理论、倡导联盟框架以及“多源流”理论作为政策比较理论基础各自的优劣势，并指出构建理论应成为未来政策比较研究议程的一个重要部分（Zahariadis，1995a：378-382）。

　　除此之外，比较分析单位的选择、比较研究的执行、研究结果的利益纠葛等问题（yen，2004：278-283）都是比较公共政策研究者所面临的具体困境，从而限制了研究工作的顺利进行。以上诸多问题的存在虽属研究障碍，但也表明了比较政策研究尚有很大的发展与完善空间，需要研究者秉持自省意识与审慎态度，在各自的研究中加以解决。

　　四、反思与展望：比较公共政策——领域还是方法？

　　比较公共政策研究迄今大约有半个世纪的历史，从学科发展的角度看，其究竟处于何种状态与位置是一个需要深入思考的问题。事实上，早在1978年费尔德曼就明确地对比较公共政策研究进行了反思（Elliot Feldman，1978），其文章的标题为“比较公共政策：领域还是方法？”（Comparative Public Policy：Field or Method?）。文章通过分析当时一些重要的比较政策研究著作认为：“根本不存在比较公共政策的‘领域’，比较只是用以研究公共政策的一种方法”，并认为所评估的三本著作的贡献在于对“方法”的发展，目的是提升对于政府与人们之间关系的理解。之所以得出此结论，费尔德曼认为，主要是由于指导经验研究的“理论”的缺失，使得无法明确解释“比较公共政策是什么”以及“研究应当如何进行”等问题（Feldman，1978：298）。他认为，“缺乏理论指导的比较——或者在隐藏假设的基础上进行组织，或者由内在利益所驱动——无法形塑一个（研究）领域，甚至也无助于方法的应用”。另一位学者汉考克（Donald Hancock）在其对20世纪70—80年代比较政策分析进行评估的文章中也指出，极具差异性的概念与关注焦点问题严重阻碍了比较政策作为一个“次级学科”整体性的学术累积，它至多只是不同的概念与方法论基础上的一种研究倾向，它缺乏“作为领域的统一性”（Hancock，1983：293-298）。比较社会政策的研究者希金斯也认为：“比较分析是一种方法论，而不是一个实质性的研究领域”（Joan Higgins，1986：224）。

　　与以上多位学者对于比较公共政策作为独立研究领域的质疑不同，海登海默可能是惟一明确地将其视为一个研究领域的学者。在其1985年的一篇名为“处于十字路口的比较公共政策”（Comparative Public Policy at the Crossroads）的文章开篇，他就指出：“过去十年中政治科学家投入了大量精力来关注政府做什么、如何以及为何做等问题，从而将他们的发现整合入对政治体系的跨国研究中。他们的努力主要是在比较政策研究的标签之下进行的，该研究因此成为了一个学科内或学科间的研究领域”（Heidenheimer，1985：441）。在该文中，海登海默意识到了包括费尔德曼与汉考克等学者的相关质疑，但是没有进行直接的回应，而是以谦逊、务实的态度讨论了一些比较政策研究中的概念障碍（Heidenheimer，1985：451-457）。也许在他看来，这些实际工作比言语层次的争论更有助于比较政策研究的发展。

　　以上争论的“领域”（field）是一个较为模糊的概念，从长远发展来看，笔者认为用“学科”（discipline）的概念作为替代更有意义。也即笔者所要思考的是比较公共政策在学科化的道路上当前处于何种位置？或者，它到底具不具备成为一门独立学科的潜质？同样是海登海默，在确信比较公共政策属于明确的研究领域之外，对它的学科化前景似乎不太乐观。“我们中的一些人相信比较公共政策永远无法成为一门边界明晰的学科，因为该研究主题从许多不同学科中吸收了理论要素……比较公共政策处于社会科学中繁忙的十字路口上”（Heidenheimer，1985：459-460）。该结论的做出是在80年代中期，经过了二十多年发展它是否还适用有待进一步探讨。但值得指出的一点是，海登海默当时明确指出的论据之一是“没有任何期刊在名称中强调‘比较政策’的术语”（Heidenheimer，1985：460），显然这一点在今天已经被推翻了。

　　独立学科地位的获取是每一个领域研究者的努力方向，作为成熟学科的核心要素包括理论、问题与方法三个方面（欧阳景根，2009：482）。如果从这三个要素入手对当前比较公共政策领域的发展现状进行评估的话，那么可以发现它在每一方面都存在较多问题。例如，在比较公共政策的研究对象边界上尚没有普遍性的共识，大多数都集中于实质性政策领域的跨国/地区的比较，但是阿利森式的对同一政策运用不同模型进行的比较分析属不属于该领域则存在争议，甚至有极端的学者认为政策比较只有在跨国的层面上才有价值。另外，在具体比较研究方法与工具的选择上，许多学者执着于统计技术基础上的定量分析，由此忽视了那些无法进行量化的文化、意识形态等因素，从而导致了研究结果的效用有限甚至谬误。最后，也是最为重要的是，政策比较需要完善的理论（框架、模型）的指导，这是20世纪70、80年代许多学者诟病的核心，当前来看虽有发展但仍嫌不足。

　　基于以上问题的存在，笔者认为，目前断言比较公共政策的学科地位还为时尚早，毕竟它的发展历史比较短暂。但是如果比较公共政策的研究者要将“学科化”作为其明确的努力方向的话，那么在以下几个方面进行工作是很有必要的。

　　第一，在进行经验性政策比较研究的操作时应注重指导理论的构建。这种理论不应当简单地从比较政治学或政策科学（分析）中移植过来，而应当体现比较公共政策研究自身的特性。这些理论必须能够解决概念混淆、差异以及研究层级、对象的选择等问题。

　　第二，研究方法与工具的选择上应走向多样化与综合性，应认识到定性研究与定量研究、大样本少变量研究与少样本多变量研究、宏观分析与微观分析、经验研究与规范分析等各自的优劣势，实现研究方法上的整合。

　　第三，应注重加强不同政策领域国家、地区间研究者的合作，这既是保证比较公共政策研究质量的必然要求，也是加强国际交流与协作共同应对众多全球性问题的有效途径。

　　第四，公共政策归根结底是一门应用性社会科学，比较政策研究也不例外。当前的许多比较研究即使不是完全没有价值的话，也多停留在纯粹政治与政策知识的增长上。政府决策者往往很少采纳甚至注意到比较公共政策的相关研究成果，因此无助于社会问题治理能力的提升。事实上，正如洛奇所指出的，比较公共政策是极有可能促进决策能力提升的，前提是“批判性地评估公共政策中的任何变革性声明并且对比较政策经验进行细致探究，而不是仅停留于因果关系层面”（Lodge，2007：284）。当然，研究者也不能抛弃独立的研究立场而去迎合决策者的意志，在从事比较研究中保持批判与质疑精神是十分必要的。

责任编辑：春华