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　　在基层治理中，一直延续到现在、特别有威慑力又特别苛刻的单项负激励手段要数“一票否决”制。论它特别有威慑力，是因为一旦确定某项工作是属于一票否决的，当领导的就大可放心，用不着去催，下面一定不敢有丝毫懈怠。讲它特别苛刻，乃是因为一旦这项工作做砸了，其他的事做得再漂亮也无济于事，年终考核，什么文明单位、先进集体，统统与你无缘。说它是单项负激励手段，是因为被定为一票否决的工作不可能多，通常就是领导特别关心、也特别揪心的那件事。虽然这件事做好了，只是过关，并没有奖励，但要是做不好，则铁定要被惩罚。

　　“一票否决”的负面效应

　　为了应对“一票否决”制，基层政府部门和管理人员会想出许多办法，其中也就免不了做手脚、欺上瞒上，从而也就暴露出这一治理手段的很多负面效应。

　　其一是不惜功本。为了保证本地“零上访”，一些基层单位不得不派人盯住重点对象，到车站、码头拦截，直至到省城、北京去劝阻，耗费大量人力、物力和财力，不仅行政成本大增，而且耽误了其他许多重要的治理工作。

　　其二是胡乱许愿。为了在分工包干的征地拆迁区段不出现拒拆、上访、斗殴等现象，不少基层部门作为权宜之计，向被拆迁户开出了不少空头支票，许诺只要在规定时间搬迁拆房就给奖励、给补偿。有些许愿实际上已经超出基层政府的法定权力和能力范围，造成恶性循环，导致事后纠纷不断。

　　其三是瞒天过海。上面两种办法都是要花钱堵“否决”的，如果没有钱可用时，就采用造假一招了。为了避免因超生而被“一票否决”，在发现本单位有额外不能采取流产措施的孕妇时，或是动员孕妇到外地去产，第二年再回来，或是劝孕妇到别的城市生产，等等。这种做法不仅在行政道德上打开缺口，还会引起非议和举报现象。

　　治理权限过于狭小

　　“一票否决制”听上去不尽合理，但在粗放式基层治理实践中，却往往是基层政府不得已而采取的治理手法。除了这种手段有时还真能奏效外，治理权限过于狭小也是不可忽略的因素。基层政府处在政府体系的末端，又处在治理操作的最前沿，事权多，财权少。要把所有的事都抓好不易，最简单易行的就是挑出上级最焦虑、也是本地区最难管住的工作抓紧抓好，哪件事上级说得最多、批评得最厉害，就把那件事定为“一票否决”，让下面的部门、单位明确重点，集中人力、物力、财力去抓、去管，这样才能有所成效。现在属于此类的无非人口超生、野蛮拆迁、群体上访、招商引资等。

　　虽然不少基层政府是迫于无奈才起用“一票否决”制的，虽然“一票否决”制在实践中有时也能产生出一些成效，但是，这终究只是基层政府在粗放式治理中的一种不能算是最优化的工具选择而已。当整个公共治理转向精细化、整体化时，这种印有粗糙色彩、带有攻其一点不及其余嫌疑的管制手段就必须放弃。

　　基层政府要选择更加有效的治理工具

　　要取消使用“一票否决”制，让基层政府在治理中卓有成效，就须考虑改善治理条件和选择更加有效的治理工具。

　　在整个公共治理中，基层治理得好坏，包括治理工具的选择，无不和上级政府给予的治理环境和条件有关。地方政府应当采取“减压多予”的策略。“减压”就是将传统的压力型行政转变为协商合作型行政。上级政府一方面要把本单位自己的事权担当起来，不能一个劲地将事权下移。基层政府只有在承担合适事权的情况下，才能实施精细的、全面的治理。另一方面，上级政府也不能只一味的给基层政府下指标、定任务，而更多的是要和基层政府平等协商，在上下合作中做好每一时期的重点工作。

　　“多予”就是上级政府在给地方政府规定事权时，应当考虑财权和事权对等的原则。要基层政府做多少事，就需要考虑给予他们多少财政的权限。从目前的情况来看，基本的态势是基层政府事权太多，财权太少。

　　对于基层政府来说，应当改变多年来粗放式治理的习惯，在服务型政府的建设中，逐步走上精细化、整体化治理的道路。要实现基层的优善治理，制度化是一个重要的手段。要把基层社会中某些长久存在的、影响持续发展的公共问题解决掉，不能只着眼于每年在这些关键方面不出纰漏。这些公共问题既然是长久性的、影响全局的，一定是积存已久的矛盾，彻底化解这些矛盾才能真正解决问题。因此，要引导相关部门和有关人员做好这方面的工作，重要的是形成一套制度化的程序，检查督促的措施和奖惩并举的办法。

　　取代片面的、负激励的“一票否决”可以改作综合绩效评估。这种评估是以部门和个人的工作职责为依据，通过设计可操作的、符合实际行政过程的包含多种要素、不同权重的指标体系，全面、客观的衡量部门和个人的工作绩效。由于坚持以工作职责为基础来评估绩效，就可以避免行政首长因一时心血来潮而乱定标准或外加任务;因为有一套既覆盖多个方面又兼顾重点的评估指标系统，每个部门和人员的工作都能得到合理的引导和评定。

　　(作者为南京大学公共政策研究所所长、教授、博导)

　　网友观点争鸣

　　怎样使用“一票否决”

　　汤耀国：“一票否决”这一制度框架若设计不周、使用不当，实际效果就会差很远。不少地方的乡镇主官面临多项“一票否决”，每个项目内每个子项不合格，都会导致整体工作被“一票否决”。

　　这样一来，“高压线”过多，基层领导疲于奔命也不一定能顺利过关。二来，为了过关或刻意制造政绩，或集中力量短促出击，忽视其他工作和长期基础性建设。有的地方还搞出“上有政策，下有对策”的花样，使“硬指标”考核沦为文字游戏和数字游戏。

　　“一票否决”不是万金油

　　龚明俊：“一票否决”已经成为政治生活中一个无法回避的概念，疑问也就出来了：“一票工作”之外的工作不重要吗?任何工作都不是孤立的，都是普遍联系的，牵一发而动全身。正如“禁令”多了，也就不那么震撼人，“一票否决”用得滥了，其威力一定会大打折扣，它毕竟不是万金油。

　　维稳“一票否决”难解矛盾

　　王建勋：将“维稳”纳入“一票否决”害莫大焉，很容易导致地方领导为保住自己的乌纱帽，不择手段地压制民众正当与合法的诉求。这样，不仅原来的“维稳”目标不能实现，反而会制造新的不稳定因素。从社会理论上讲，“稳定”可分为“暂时的稳定”和“长久的稳定”两种。前者以短时段的安宁为目标，后者以长时段的太平为追求;前者强调治标之策——压制诉求，后者信奉治本之道——捍卫权利;前者满足于苟且偷安，后者致力于文明永存。

　　取消信访“一票否决”

　　一点五：从此伏彼起的矿难上，任何人都不难看出，安全生产“一票否决”根本无力遏制矿难多发高发趋势。“一票否决”的实施，可能促使地方官员采取非常规措施，以保持表面上的一团和谐。体现在矿难上，就是隐瞒或“缩小”矿难的伤亡人数。体现在信访上，则让中央看不到危险，失去了接触、了解民情非常宝贵的渠道。

　　“一票否决制”应该果断废止

　　李克军：只有果断废止“一票否决制”，并配套跟进行政管理体制和政治体制改革，才能逐步实现基层治理的转型和优化。废止“一票否决制”，可以遏制基层治理中的乱象;可以减轻官僚主义、形式主义对基层政权公信力的损毁;可以释放基层政权和自治组织自主、自治的积极性;可以弱化部门权力，推进政府职能转换;可以促进基层政府依法行政，保证公民合法权利充分实现，加速依法治国进程。

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