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　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（以下简称《意见》），要求进一步推进政务公开和政务服务，并就深化政务公开和加强政务服务两项工作作出专门部署，这对提升我国政务透明度和服务水平具有十分积极的意义。

　　彰显整合力量、整体推进管理质量和服务水平的决心

　　政务公开与政务服务皆为近几十年来世界行政改革浪潮的重要内容，代表着当今政务发展的潮流，并成为我国行政体制改革的重点，在我国几乎同步发展。在现代社会中，政府和公共权力的行使者是公共管理和公共服务的提供者，其权力源于人民的授予。合法正当地行使权力，并为公众提供高效、优质服务，是现代行政管理和公共管理的出发点和落脚点。

　　政务公开强调除特殊的例外情形政务信息均应向公众开放，政务的运转应公开透明，它对行政管理和公共管理服务性目标的实现至少有三重作用：第一，政务公开可以打破政务或行政系统的封闭性，增加行政权力或公共权力行使者掩盖非法行为的难度，从而减少或防止权力滥用，压缩腐败的空间。第二，在当今信息时代，信息的价值和意义难以估量，对经济和社会发展的作用巨大。充分发挥信息的效用，是行政机关及其他管理者的重要职责和职能。政务信息公开有助于信息的自由流通，发挥信息的商业价值和社会价值。第三，政务公开可以让公众了解行政运作和公共管理的运转，参与并监督行政管理和公共管理活动，促成行政机关和公共管理者不断改进和提高管理方式和服务水平。政务公开不仅内含政务服务因素，而且本质指向于行政管理和公共管理质量和服务水平的提升。

　　政务服务直接导向并作用于服务公众、服务社会的目标，但往往需要借助于政务公开的保障和推动；在政府服务理念指引下，政务公开才能走向积极主动，才能实现真正的公开。在这一思路指导下，《意见》明确提出了深化政务公开、加强政务服务的总体要求，并针对当前政务公开和政务服务工作存在的突出问题加以部署。

　　明确提出全面提升政务透明度新要求

　　我国的政务公开走过了渐进并不断深化的路程，目前全面提升政务公开水平和透明度时机已经成熟。

　　我国的政务公开始于20世纪80年代中后期，1988年河北省藁城市在全国首创公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督，其后河北省海兴县将政务公开的内容和形式予以规范化，得到中央肯定，一些地方开始效仿，政务公开正式启动。进入20世纪90年代后，政务公开进入深化阶段。1998年，中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，村务公开全面推行；2000年，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在乡镇一级全面推行政务公开。伴随着政务公开理念的传播和一些部门、地方的积极推进，到2005年底中央政府部门共制定政务、政府信息公开规定30部，75家地方党政部门颁布政务、政府信息公开规定。在此基础上，中央办公厅、国务院办公厅于2005年再次发布《关于进一步推行政务公开的意见》，此时政务公开已不再有任何层级、地域限制，而成为全国统一性要求。2007年，国务院公布《政府信息公开条例》，全面推进政府信息公开。

　　《意见》是中央办公厅、国务院办公厅第四次发布文件推进政务公开，与前三个文件着力于确立政务公开和构建政务公开制度相比，《意见》把重点放在制度落实之上，意在全面提升政务公开水平和透明度。

　　（一）强调以改革创新精神深化政务公开

　　《意见》明确要求“以改革创新精神深化政务公开工作”，创新政务公开方式方法、创新公开载体，切实提高政务公开的社会效益。政务公开的目的在于打破政务的封闭状态，要求行政机关和公共权力的行使者在透明环境下以开放的方式从事管理、提供服务。从封闭到开放、从保密到透明，政务公开事实上意味着要打破传统的管理模式而采用新的管理模式。为适应这一新模式，必然要求行政机关和相关管理机关调整和改变管理机制和工作方式。要推进政务公开，就不能沿用传统的管理理念、模式和思维，而需要改革的勇气和创新的精神。

　　（二）明确政府信息公开制度以公开为原则、不公开为例外的要求

　　《政府信息公开条例》并未按照政府信息公开制度通行的安排明确确立以公开为原则、不公开为例外的要求，致使有些部门和地区对条例整体精神的理解和把握出现分歧，从而成为一些行政机关不公开政府信息的借口，影响到条例的实施成效和政府信息公开的有效推进。《意见》明确提出推行政府信息公开必须贯彻以公开为原则的要求，消除了条例的模糊性，有利于深化政府信息公开。

　　（三）深化财政预决算公开

　　财政预决算公开是公共财政的本质要求，关系到维护公众的知情权和监督权。在《政府信息公开条例》明确作出公开规定的情况下，财政预决算公开逐步推进。2010年，财政预算公开特别是部门预算公开，取得实质性进展。今年，中央部门的“三公”经费的预决算公开迈出关键步伐。《意见》在此基础上提出要深化财政预决算公开，不仅要求“各级政府财政总预算和总决算，部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算，都要向社会公开”，“各部门要逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出”，而且对公开内容提出要求，规定“公开的内容要详细全面，逐步细化到‘项’级科目。”

　　（四）健全公共企事业单位办事公开制度

　　在现代社会中，公共企事业单位在公众的日常生活中发挥着愈来愈大的影响，与人民群众利益休戚相关。然而，公共企事业单位介于公与私之间的地带，对其行为规范依据也多有争议。《政府信息公开条例》曾在附则中规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”此规定在制度层面上确立了公共企事业单位须遵循政府信息公开的要求，具有前瞻性。《意见》承袭《政府信息公开条例》的思路和精神，充分考虑公共企事业单位的特殊性，明确将其纳入政务公开范畴，并更进一步对公共企事业单位的办事公开提出要求，《意见》明确规定“所有面向基层服务的医院、学校、公交等公共企事业单位，都要全面推行办事公开，主动接受群众监督。要编制办事公开目录，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等。”

　　致力于构建政府服务体系

　　与《意见》在政务公开问题上重在落实不同，在政务服务问题上《意见》则致力于构建政府服务体系，理顺政务服务机制，解决政务服务特别是政务服务中心存在的问题，其中相当多的内容属于创新性规定。

　　针对我国政务服务水平不高，服务体系不完善的问题，《意见》首次提出要“统筹推进政务服务体系建设”，实现“为人民群众提供优质便捷高效服务”的目标。为此，《意见》重点从四个方面提出要求：即逐步建立健全政务服务体系，建立统一规范的公共资源交易平台，整合政务服务资源，以及明确政务服务中心的作用、职能和运行机制，从而对政务服务中心的规定更加明确具体。

　　《意见》明确提出要“按照建设服务型政府的要求，将政府及其部门的政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设的范畴”，从而把政务服务体系建设提升到前所未有的高度。《意见》同时确立了政务服务体系建设的目标，即“促进政务服务的均等化、规范化、高效化，提供让群众满意的高质量政务服务”。《意见》要求“建立统一规范的公共资源交易平台”，“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。”《意见》同时提出要整合政务服务资源，既要充分发挥现有场所和信息化资源功能，避免重复建设和投资浪费，又要以服务中心为主体，逐步实现各级各类政务服务平台的联接与融合，形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系。

　　政务服务中心是我国行政审批制度改革和公共服务发展的产物。为解决过去行政审批效率低下、多头审批等弊端，在推进行政审批制度改革过程中，一些地方在打破原有制度的基础上进行大胆创新，建立了行政审批中心、便民服务中心等服务性机构。虽然这些机构名称各异，但性质基本相同，即将具有审批权和服务事项的职能部门集中于政府办事大厅，在服务中心的协调下统一办理许可和服务事项。因此，行政审批中心或政务服务中心是我国行政审批改革和公共服务发展的一个重要标志，很大程度上实现了行政许可和公共服务从分散向集中、从部门分块向整体安排的转变，不仅提高了行政审批和服务的效率，而且大大方便了当事人，被公众誉为“政务超市”。

　　然而，政务服务中心或行政审批服务中心在实践中也遇到了发展瓶颈，突出表现为：一是政务服务中心缺乏明确的规范依据，机构性质不清，有的地方是行政单位，有的地方为事业单位，而有的地方则为人员参照公务员法管理的事业单位；二是政务服务中心作用范围模糊，是所有的行政许可或审批均应进入中心还是限定于常规性的行政许可或审批事项，除行政许可或审批外还应涵盖哪些公共服务事项，由于缺乏统一规定，出现了各地自行其是的现象；三是有些政务服务中心仅具有咨询和协调职能，很大程度上只是各部门联络和沟通的渠道，中心本身并无实质性审批权、处理权和对相关人员的管理权。上述问题直接制约和影响了政务服务中心作用的发挥。鉴于此，《意见》对政务服务中心的性质、定位和职能等问题作出有针对性的规定。

　　一是明确性质。《意见》明确指出政务服务中心管理机构作为行政机构，应使用行政编制，应配备少而精的工作人员；该管理机构的规格由本级政府决定，其运行经费和人员办公经费列入本级财政预算。《意见》这一规定终结了各地各不相同的做法，统一了政务服务中心的性质。对已使用事业编制的地方，《意见》同时给出了转换的方法，即在行政编制总额内调剂出一部分进行替换。并指出，在调整、配备服务中心编制中，各地要结合当地政府机构改革，坚持增减平衡，避免机构和人员膨胀。

　　二是明确职能。《意见》指出，服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。中心管理机构的职能为负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核，承担本级政府赋予的其他职责。同时，经本级政府同意确需由部门单独设立的办事大厅，应当接受服务中心的指导和监督。进驻中心的政府部门要对其服务窗口办理事项充分授权，使不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项能在窗口受理后直接办结。该规定虽未授予中心独立的执法主体资格，但却赋予其对各部门进驻人员进行实质性管理的职能，这在一定程度上避免了政务中心被虚置的可能。

　　三是明确作用范围。《意见》对进驻中心的事务范围作出明确规定，指出凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。因此，《意见》强调对上述三方面事务要坚持应进必进、能进必进的原则。在这一原则上，《意见》也对一些特殊事项作出专门规定。对因涉密、场地限制等特殊情况不进入服务中心办理的，由本级政府决定；对双重管理和垂直管理部门的行政许可、非行政许可审批和公共服务事项，按照便于工作、加强服务的原则，适合依托服务中心的可纳入当地服务中心办理。

　　四是明确规范。《意见》提出各省（自治区、直辖市）要在本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式，推进政务服务规范化建设。中心逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式；对同一个行政审批事项涉及两个以上部门的，逐步实行联合办理或并联审批；凡进驻服务中心办理的事项都要公开办理主体、办理依据、办理条件、办理程序、办理时限、办事结果、收费依据、收费标准和监督渠道。建立健全首问负责、限时办结、责任追究、效能评估等制度，提高服务水平。

　　两办发布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》是一个非常重要、非常适时的文件。需要建立相应的督促检查机制，以保证这一文件提出的新要求、新目标，能够在实践中得以贯彻落实。

　　（作者为中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长）

责任编辑：春华