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　　内容摘要：社会转型期是一个矛盾和问题不断凸显的时期，问题和矛盾的增多导致信访量不断攀升，信访制度由此备受争议，关于信访制度的存废和“改良”的争论也一直没有停止过。

　　一、引言

　　众所周知，我国当前正处于社会转型期，理论上讲，这是一个社会发生急速变化、问题和矛盾不断凸显的时期。对此，如何应对这样一个复杂的环境，尤其是如何有序、有效的应对社会多元化所带来的矛盾和纠纷，不但考验着政府的公共管理能力，同时也为和谐社会的建设提出新挑战。针对纠纷解决，我国已基本形成了包括调解、和解、仲裁和诉讼等多形式、多途径的纠纷解决机制之外，然而，在此之外，还“游离”着一种重要的纠纷解决制度——信访制度。不容否认，由于信访的诸多特点，使得信访制度在运行中不断演化和变形，尤其是在公民权利救济方面，承担了不可忽视，却又相当尴尬的“重任”。对于信访制度及其问题的研究，通常在以下四个方面展开：第一，信访制度造成了那些问题;第二，造成问题的原因何在;第三，信访制度是存是废;第四，如何完善信访制度。其中，前两方面是分析问题，后两方面则是解决问题。问题分析是一个不断纠错、丰富积累的过程，解决问题则是一个选择的过程，而衔接这两个过程的“纽带”，则是对问题本身的认识。对信访制度来说，这个“纽带”便是如何定位信访的功能。本文认为，对于信访功能的认识和定位问题，关键在于澄清信访制度的救济功能，只有廓清其救济功能，信访制度的其他功能才可能有一个正确的“归宿”。而且，对于信访救济功能的讨论，必须要在行政法的视野下展开。

　　二、信访制度功能定位的迷思

　　信访制度的功能是什么?不仅关系政府以什么样的身份出现在信访纠纷当中，更决定了信访纠纷本身的性质。《信访条例》(以下简称《条例》)第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”此条款表明信访制度当有三个功能：一、密切联系群众;二、保护信访人合法权益;三、维护信访秩序。

　　但是，需要研究则是这三条表述所引出的三个疑问：第一，《条例》里所称的“政府”概念是指“大政府”还是指“小政府”?第二，既然是“保护”，是否意味着信访要提供一种救济?第三，“维护”信访秩序，依法信访，是否可以证明了信访乃是公民的一项应然或者说是漠视的基本权利，《条例》只是对该权利的行使加以规范而已?本文认为，要解决信访的功能定位问题，必须先回答这三个问题。

　　(一)“大政府”还是“小政府”——救济主体的问题

　　《条例》作为国务院颁布实施的行政法规，其对象自然应该是针对“小政府”的，是向代表行政权的各级人民政府及其部门机关作出的。但是，《条例》第15条显然破坏了这一基础性的要求，该条显示，对于国家权力机关和司法机关，公民亦可向其提出信访事项。

　　由此可见，信访部门的设立显然超出了行政部门的范围。如此，一些地方人大常委会在参照《条例》制定该地方的信访条例或实施办法时，很轻易的就将“各级人民政府”替换成了“国家机关”。

　　这样的逻辑显然把《条例》所称的政府视为了“大政府”。似乎所有的公权力机关都可设立信访部门或开展信访工作，而且医院、学校、国有企业等组织也进行效仿，设置了承办接信、接访事务的办公室、接待室、委员会等专门机构，并参照《条例》制定其活动办法。其结果是：信访部门无处不在，信访内容无所不包，问题复杂并解决困难，所以在实务和理论研究中不得不生造出诸如“涉诉信访”、“涉检信访”、“行政信访”等概念，以示区别。信访部门如何设立，不仅直接涉及到信访活动的范围，也决定了受理部门是否能够提供救济，以及提供什么内容的救济。因此，必须认真对待。

    (二)历史和现实原因促使信访制度走入权利救济的困境

　　首先，历史原因。1950年5月，毛泽东在《必须重视人民通信》中的批示：“如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”

　　可见，信访工作出现之初是因着联系群众、解决个别问题而提出来的。1951年，政务院颁发《关于处理人民来信来访和接见人民工作的决定》，而后在秘书厅成立了“群众信件组”，信访机构从此在行政机关内出现。不过，此时的信访机构也只是小规模的、局部的，信访量也相对处于低位。但是，“大跃进”、“反右”，以及“文革”之后，尤其是1978年之后的涉及“平反冤假错案”的大量信访活动，对我国的信访制度影响巨大。由于这一时期的信访事项政治性强，信访人的要求主要集中在恢复人格上的清誉，物质利益要求少，因此国家提供救济的方式和手段也就比较单一和容易一些。从这种意义上讲，信访工作完全是起到了一种救济的功能，并且直接实现了信访者的权利诉求。然而，当今所出现的大量信访事项，多数与此之前的情况大为不同，信访人不再是简单的要求国家的一纸证明，而是抱着一种获得现实的、终极的利益诉求而信访的，这不能不说是受到了以往信访工作活动的影响。遗憾的是，此时的政府要直接满足这些利益诉求，已属不易，在困难和要求得不到满足，双方即僵持不下，矛盾也容易激化。

　　其次，现实原因。这一原因已为学者大肆论述，并且作为一项主要原因来看待，而且常常把问题的原因最终归结到整个国家体制建设上的不足。在我国古代，类似于当今之信访的情形不胜枚举，如告御状、迎车驾、登闻鼓等制度，人们往往或只能把问题的解决，寄托在某个更高一级的官员或皇帝个人身上，对于行政司法一体的人治治理模式来说，这种非常上诉制度显然有其合理之处。现今，政府当然地在法治治理模式下运行，但由于我国行政管理体制中权力的相对集中，个人的作用往往显得很关键，而且，这种现实状况也的确解决了一些信访问题，这在某种程度直接迎合了人们以往的思维惯性，使得这一传统思维趋向在民众的头脑中依然鲜活。如此，虽然法律没有赋予信访部门大量实际的救济能力，但其现实的表现，又足以使民众产生同过去一样的心理期待，那就是依然要求在与更高的行政层级权力的“对话”中，获得最为直接的救济。显然，这样的诉求多数是不能实现的，矛盾解决即陷入困境之中。

　　(三)信访功能的重构——行政救济功能与其他功能的关系

　　综上可见，既然信访机构无法回避向公民提供救济的事实，那就应该“认真对待”。

　　1、 信访救济的性质

　　“有权利必有救济”，如果信访人能够通过信访获得一定的救济，那么这些救济有无权利基础?是否可以就此推断：信访乃是一项公民的基本权利?

　　本文的判断是：信访并不是公民的一项独立的基本权利，所以不能草率地称其为“信访权”，它只是公民言论、监督政府和获得救济、帮助等宪法基本权利实现的一条途径和方法。如果说存在权利的话，只能说是程序上的权利，即公民申诉权的一种行使方式，而非实体性的权利。例如，《信访条例》的英文译法是“Regulations on Letters and Visits” ，即它是关于“来信”和“来访”活动的规范，而我们有些学者却将其理解为一种实体意义上的公民权利，将其与言论自由、请愿权和批评监督权等宪法权利相联系，例如金国华和汤啸天主编的《信访制度改革研究》的英文表述即为“Research on the Reform of Petition System” ,其中，就使用Petition一词来表述“信访”，笔者是不同意这种认识的。因此，本文认为，信访人的诉请只是通过信访程序演化为一种资格，而这一资格并非信访者对政府的权利。公民在信访中所获得的救济，并非来源于信访制度本身所确立的实体权利的实现，而是通过《条例》所提供和规范的这一套运作程序，表明问题，之后由信访部门以外的主体来实现救济。信访所提供的救济，正如行政诉讼法或是行政复议法为行政争议提供的救济一样，乃是一种程序救济，即提供一种争讼的规则。信访人通过这一程序，自身获得一种法律资格，通过这一资格获得申诉中相关的权利，比如不被限制、不被报复、获得信息等权利，由信访机关裁断，再由对应的机构做出实体救济。

　　2、 信访制度与国外相关制度的解读

　　研究信访制度学者们，经常要谈及境外类似我国信访制度的监察专员制度(ombudsman system)，如日本的苦情处理制度、英国的议会行政监察专员制度、法国的行政调解人制度、瑞典的行政专员制度等。

　　虽然各国监察专员产生的方式不同、设立有别、种类各异，但是其目的基本上是一致的，那就是通过这种方式，一方面对立法和行政机关予以监督;另一方面则是通过这一非正式的程序和法外的救济来补充正式法律手段无法提供的救济。对于前一种功能，任何一种控诉方式都是对政府、对国家权力机构的监督，信访制度也不例外。而对于后一种功能，我国的信访制度并非一种补充救济途径，它已成为一种可选择性的替代救济方式。由此造成的结果是：一方面，由于信访与其他的救济途径分工不明，救济途径重叠，行政资源大量浪费;另一方面，程序性的救济向实体救济不断演化，从而使权力发生冲突。笔者认为，信访机构应如同法院一样，只进行判断和必要的调查，其本身并不提供现实救济，而仅仅是提供救济的方案。当然，这也不等于将信访机构看作是“邮局”和“收发室”，而是要其独立享有一定的权力，并承担相应的义务和责任。

　　3、 信访救济功能与其他功能

　　本文探讨信访的救济功能，并非忽视信访的其他两项功能。笔者认为，“保护信访人合法权益”体现的是一种救济;“维护信访秩序”是对这种救济途径的规范，以使其在合理、严格的程序中进行，因此，这两种功能是统一的。对于“密切联系群众”的功能，信访制度主要体现在信访人反映情况、提出建议、意见，并可获得奖励的制度安排上。“群众路线”作为党一贯坚持的工作路线，宪法第27条也有规定：“一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议、接受人民监督，努力为人民服务。”因此，这是所有国家机关工作的必须坚持一项宪法原则。在此，信访机关担负政府“意见箱”的功能，这是完全可以实现的，也是必须的，其并不与信访的程序救济功能相冲突。

　　三、关于信访制度救济功能的设想

　　(一)确立信访救济功能的基础

　　首先，法律类信访。在我国，有些纠纷通过现有的救济途径是无法得到解决的。法律是刚性的，但法律往是有缺憾的，“依法办事”并不一定能够恢复正义。例如，在民事领域，法院讲求证据，但当时人无法提供证据，法官只能依法判决败诉，但当事人未必就能理解法律，“讨个公道”的想法是不可能就此消失，从而不断向法院上诉、缠访，矛盾转化成了当事人与法院之间的矛盾，进而还可能向其他部门上访。在行政领域，如果政府在行政过程中违法，而现行的行政复议和行政诉讼途径的又不能涵盖这些行为，行政行为不能确定违法，行政赔偿或是国家赔偿也就无从谈起，纠纷矛盾也无法化解。另外，由于时效制度的规定，而行政机关或法院不予受理的情况，也是信访人经常上访事项。因此，诉讼或复议途径只能作为一种多元纠纷解决方式中的一种，补充性的救济途径是必不可少的，信访制度必须保留。

　　其次，政策类信访。我国的国情决定了政策、文件在行政管理中处于中心的位置，从中央政策到地方政策，政策呈现出金字塔状，地方的自主性相对较小，执行又缺乏严格的程序规范予以遵照。比如，中央政策制定往往是宏观指导性的，各地应根据实际情况正确处理，不能给群众留下“中央的政策好，一到地方就变了样”的印象，这也是把“矛盾化解在基层”本意，而不是出了“问题”再由基层去化解。但现实是情况并不常常如此，矛盾一旦产生便极难解决，地方政府的信用也受到损坏。再如，各级政府换届，政策如不连续，也势必会对公民权益造成侵害。此外，在抽象行政行为没有纳入行政审查范围之前，许多政府行为也可能在执行中制造出矛盾，法院无能为力，而让行政机关对自己做出的行为进行纠错并弥补损失的期待是不完全现实的。对此，公民只能诉诸于信访。

　　再次，救助类信访。由于我国尚未建立起完善的社会保障机制，尤其是在广大的农村地区，失业保障、医疗卫生、养老、教育等制度并不完善，再加上一些政府部门执行政策缺乏公正、平等和透明的执行操作，有些群众生活的确面临困难，因此出现的信访也不在少数。群众对于这些问题的反映，信访人往往把责任归咎于当地政府，问题便汇集到了政府信访部门。对于这些问题，制度不健全，法律又无法调整的。因此，国家必须对此提供反映情况、提出请求的通道，而信访渠道不失为一种。

　　(二)在信访救济程序下，实体救济应该多元化

　　正如上文所述，信访事项存在于社会的方方面面，《条例》第14条对信访事项列举式的表述显然是不够的。但是也应该认识到，信访事项也并非信访部门独立可以完成的，因此，应该在信访制度内建立有序、多元的处理机制。

　　1、 职能清晰、政务公开

　　上文已经提到，信访的救济功能应该主要体现在程序救济上，实体救济的任务应由对应的政府部门承担。首先，对于法律类的信访，信访部门受理后，应该及时介入调查，有关方面必须积极配合，然后作出判断。如果适用法律正确，信访人不服，信访工作的重点便放在说服教育上;如果适用法律错误或违法，信访部门做出尽快做出裁决，并出具信访意见书，由有关部门配合督促、监督或强制信访部门执行。其次，对于政策类信访，信访部门受理后，首先进行调查分析，如果政策确实存在偏差，不符合实际，信访部门应向本级政府出具信访意见书，对于已经造成侵害的，应给与补偿。再次，对于救助类信访。信访部门应该与有关部门、组织积极合作，在信访部门的指导下，由相关部门和组织给予救助。对于这三类信访，信访部门内部可以分别设立单独的办理机构来操作。

　　既然信访部门不承担实际的救助任务，只是提供反映问题和请求的途径，信访部门出具的意见书，必须向社会公开。这样一方面可以起到监督执行的效果;另一方面，也可以起到了宣传和引导的作用。只有公开，才能在信访部门和被信访部门之间形成相互监督关系，才能使信访意见落实。这牵扯到信访部门如何设立问题，后文将作阐述。

　　2、 “公私结合”、业务专业

　　信访机关处理的问题的复杂性和广泛性，决定了信访工作应该调动社会各方面的力量。一方面，信访部门负责作出判断、提供意见书;另一方面，信访部门也要协助有关部门处理好意见书的执行。以上是“公”主体方面的作用。同时，笔者建议在“私”方面也要广泛动员和组织，利用帮扶、教育、宣传、谈话等方式化解矛盾。例如，在“社区工作者”的基础上，再设立“和谐调解员”或“信访协调员”，让其积极的进入基层群众生活，及时了解情况和调查研究，向上反映问题，向下进行初步化解尝试。这样不但为相关政府部门作出回应争取了时间，部分矛盾可能在初期就得以化解，而不至于持续激化，节省了行政成本。需要注意的是，不管是政府部门的信访办理者，还是基层的“和谐调解员”或“信访协调员”，必须要有一定的专业和业务知识，其不但要熟悉国家和本地的方针政策，更也要熟悉相关法律知识，具有法治意识。只有这样，才能作出有理有据、合法公正的信访意见书。而且，这也有助于信访工作从管理模式向法治模式推进。

    四、行政法视野下信访法规完善应考虑的几个问题

　　(一)信访救济的机构设立

　　通过对信访功能的分析，尤其是对信访救济功能的重新定位，以及提出的新要求，势必要对信访机构的设立进行部分调整。

　　首先，信访机构的产生。我国现行的信访机构通常产生于各级政府，向本级政府负责。可见，信访机构是受本级政府领导的，信访工作作为本级政府的行政工作来看待的，信访工作绩效也被作为公务员考核的一项内容。显然，这是一种管理理念的救济模式，它使得政府的行政工作围绕着解决信访问题而展开，这不但造成行政资源的极大浪费，也使政府的职能的偏移。因此，笔者认为应该在各级人民政府之外设立专门的信访机构，其直接由国家信访局领导，列为国务院的直属垂直领导的行政单位，工作人员职业化，信访工作专业化。

　　其次，大力建立和发展社会公益组织，借助非政府机构出面调解矛盾，同时对于一些需要救助的信访人进行帮扶，发挥社会力量以弥补国家作为的不足和缺失。比如招收一定数量的具有法律专业素质的“和谐调解员”或“信访协调员”，组成事业性的组织单位，如“和谐调解协会”或“信访调解协会”，由信访行政部门领导。一方面，协会向政府信访部门及时反映问题和提出有针对性建议;另一方面，协会配合政府化解矛盾于基层。除此之外，对于基层民主代表的人大代表，也应该合作参与协会工作;对于行政部门、社会事业单位等组织机构内部设立的“信访室”、“接待室”等，完全属于机构内部的业务沟通、指导和协调部门，不属于信访机构，但可以起到配合作用。

　　(二)信访救济的范围

　　正如前文所述，社会生活中的一些矛盾通过法律途径是难以解决的，信访制度应作为其他救济手段的一种补充，以弥补现有公民权利救济体系的不足。因此，这就存在信访救济如何与行政诉讼、行政复议、行政调解、申诉等救济制度如何衔接的问题，即信访救济的范围问题。

　　《条例》第14条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的投诉请求，信访人应该当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”;同时，第21条第1款规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，……”据此可以这样判定：信访救济乃是与诉讼和复议并列的一种行政救济手段，其受理请求的范围应该包括除复议和诉讼之外的一切事项，具体内容可以包括以下两类：一类是完全不属于行政复议和行政诉讼的信访事项，如政策等问题引发的矛盾;另一类则是法律问题引起的信访事项，如因过了复议或诉讼时效而不被行政机关或法院受理的信访事项。在此之外，还应该加入第三类信访，即对困难群体的救助信访诉求的解决。

　　(三)信访救济的内容

　　如上所述，信访救济应该秉持程序性救济的原则，以在信访人与行政机构之间架起一条沟通的渠道，与此同时，最重要的是，应该赋予信访机关一定的权力，使其承担起调查和建议的责任，以对行政机关解决问题形成压力和监督，这不仅是信访机构独立于政府设立的初衷，也是法治政府的要求。概括来讲，信访救济体现在两个方面：一、作出信访意见书并监督相关部门落实;二、组织、协调社会力量弥补国家力量的不足和缺憾所造成的问题。相应的，信访法规完善也应在这两个方面，赋予信访机构相应的权力。

　　结束语

　　综上所述，我国特有的行政体制与信访制度之间的一些矛盾关系，以及《信访条例》自身的规范的缺陷，是造成目前信访制度不尽如人意的主要原因。如何处理好这些矛盾和不足，完善信访制度，使之充分发挥其作用，首先必须对信访的功能进行定位，尤其是对其不可回避的救济功能要有正确的认识。救济功能应该是信访制度的核心价值，如果剥离其救济功能，而仅把它作为一种信息反馈机制来对待，救济则听命于行政机关或领导人的指示和关心，是没有出路的，其只能走进纠纷解决的死胡同，或实际内容不自觉的超出制度之外。但是，应该注意的是，信访救济并非通常所理解的实体救济，而是作为一种程序救济存在，信访人应该能通过这一程序获得一个有执行力的判断，那他的权利就已经实现了。基于此，程序救济的实现必须要赋予程序主持者本身一定的裁决判断的权力，并且其判断结果有实现的压力支撑。在划定信访事项的范围，由于信访救济内容的“兜底”性概括，必然出现问题矛盾的多元化分布，这也就决定了信访救济途径的多形式化，所以应该逐渐重视“公”“私”分工，借助社会力量，相互协作以化解矛盾。最后，也是最关键的，在制度和人两个决定性因素方面，信访制度架构要打破现行体制，引入双重领导、垂直管理模式，使信访机构适当与政府机构分离，形成一套由专业化和法律化人员组成的信访工作队伍操作和执行的监督、裁决机制。

责任编辑：春华